我国低碳能源发展思考

近年来，我国能源发展取得巨大成绩，能源供应保障能力不断加强，保障体系也在逐步完善。但与此同时，我国能源体系的高碳特征非常明显，以煤为主的化石能源在能源生产和消费结构中占主导地位。这导致了温室气体排放的过快增长，是造成当前环境污染的主要原因，不仅挤占了低碳能源技术的应用空间，也使安全供应问题日益突出。那么，该如何实施低碳能源发展？基本构想分步骤实现能源消费碳排放的总量控制和峰值。严格控制能源消费的增长速度，科学规划煤、电、油、气、核及新能源的发展利用，从粗放、低效、高排放、欠安全逐步转型为节约、高效、清洁低碳、安全的现代化能源新体系，推动能源消费的碳排放量在2030年前达峰，推动能源消费总量在中远期进入平台期并逐步达峰。尽早实现煤炭消费峰值，为低碳能源发展留出空间。对煤炭消费实施严格的总量控制，推动煤炭消费在2020年前达峰，将其战略地位调整为重要的基础能源。同时要重点发展煤炭洁净生产和利用技术以及煤气化多联产和碳捕集、利用或封存（CCUS）等新型系统，走上安全、高效、环保的煤炭发展道路。加强化石能源的清洁化、低碳化供应。重新审视化石能源领域的发展模式，推动传统化石能源行业真正走上高能效、低污染、低碳化道路，到2030年基本实现与国际水平接轨。通过技术创新推动非常规油气资源的开发利用，加快相关基础设施建设，使非常规油气资源成为重要的接替能源。推动非碳能源产业的规模化发展。大力提升可再生能源、核能等的生产和利用，推动其战略地位由目前的补充能源逐步上升为替代能源乃至主导能源。2020年后的新增能源消费主要由非化石能源来满足，推动可再生能源技术进步和相关政策制度创新，在全球可再生能源变革过程中力争上游，逐步形成可再生能源的技术和市场优势。加速能源体系的国际化进程。抓住当前蓬勃兴起的第四次能源革命的历史机遇，尽早融入世界能源革命的大潮之中，以天然气和非化石能源等低碳能源替代煤炭、石油等高碳能源，并逐步建立以电力为核心的智能、优质能源系统，到2050年使低碳能源成为主导能源，实现能源生产和利用方式的深度转型。对策建议加强低碳能源与环境保护的协同管控。能源与环境的相关主管部门要加强协作和配合，从战略和全局高度统筹规划、科学管理，不断制定、创新、完善能源利用、碳排放和生态环境保护相结合的目标、政策和机制，实现大气环境质量和碳排放的协同控制，并根据环境保护和能源利用状况的变化，及时修订和不断严格大气环境质量标准和碳排放标准，尽快接近国际先进水平。实施碳排放总量和能源消费总量双控制度，控制能源消费和碳排放的过快增长。按照循序渐进、区域差别与全面推动相结合的原则，推动碳排放总量和能源消费总量控制的协同实施，倒逼能源结构尽快向低碳化、清洁化和现代化转型。2020年前，建立碳排放强度和碳排放总量双控制度，出台严格的煤炭消费总量控制措施，切实遏制各地能源消费总量的过快增长趋势。2020—2030年间，全面实施并强化碳排放总量控制制度，出台严格的化石能源消费总量控制目标和措施，推动高碳化石能源（煤炭和石油）在2030年前达到消费峰值。2030—2050年间，出台碳排放减量目标，制定严格的能源消费总量控制目标，推动能源消费总量进入平台期。实施分区分类煤炭消费控制制度，逐步减少对煤炭的过度依赖。一是严格限制东部地区的煤炭消耗总量，尤其是北京、上海这样的国内最发达地区，将建设“无煤城市”作为近期的发展目标，东部其他沿海地区严格控制高耗煤行业的发展，“十三五”期间东部地区实现煤炭消费总量负增长。二是中部地区根据各区域的实际特点分区控制煤炭消耗总量，利用后发的政策、市场和技术优势做优增量、调整存量，到2030年前基本实现煤炭消费总量的负增长。三是西部地区可适当增加煤炭的消费量，但要控制煤炭消费的新增量，通过建设大型煤电基地并实施“西电东输”，优化我国电源布局。坚持能源发展方面的依法治国，强化低碳能源发展的法律制度和标准体系。一是加强相关立法工作。尽快制定应对气候变化法，将应对气候变化和发展低碳经济的重点制度安排以专门法律形式予以确认；将发展低碳能源列入我国正在制定的能源法，将低碳化作为能源发展的主线；完善低碳能源发展相关的配套法律法规，增加应对气候变化的有关条款。二是加强能源行业、产品技术标准规范以及节能、低碳标准体系建设。研究制定低碳燃料标准，以此鼓励创新、改进技术，推动用高效、低碳能源替代高碳化石能源；分阶段、分步骤出台对重点行业和技术的碳排放定额标准，在工业、交通等重点行业逐步引入温室气体排放绩效标准管理体系，引领和推动低碳能源技术的创新和发展。加快能源体制改革，打破垄断和全面开放并举。一是逐步推动能源管理体制由“分散”走向“集中”，扭转当前国家能源局负责能源行业管理，但国土资源部、商务部、电监会等分别保持着矿产资源开采、成品油市场流通、电力行业管理的分散管理格局。二是加快能源领域的市场化改革，打破能源领域一直由少数几个国家企业高度垄断的利益布局，真正破除非公有制经济进入能源领域的体制性障碍，大力推进投资主体多元化，允许非公有资本可以参股等方式进入电力、石油等能源行业。三是打破能源价格管制，逐步理顺能源定价机制，建立和完善与基本国情相适应，反映市场供求状况、资源稀缺程度、环境损害成本以及社会承受能力的能源价格形成机制。采用恰当的财政和金融手段，积极推动能源低碳化发展。一是采取积极的财政手段（包括政府补贴、税收减免等），提高低碳能源的市场竞争力，培养消费者的使用偏好，带动能源结构的优化。二是提高能源税收水平，包括对生产者征收的资源税和生态环境补偿税，以及对能源消费者征收的环境税，并将税收收益用于补偿能源生产消费所带来的生态环境成本。三是加强财政手段和金融手段的有机配合，不断创新金融产品和服务，拓宽企业投融资渠道，充分发挥金融手段的资金集聚功能和资源配置功能，促进低碳产业的发展。处理好政府与市场的关系，用市场机制引导能源的低碳转型。一是遵循“市场决定资源配置”的一般规律，着力解决当前能源低碳转型中市场体系不完善、政企不分、政府干预过多和监管不到位等问题，发挥政府对能源低碳发展的政策引导作用，推动能源资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。二是在已有碳排放权交易试点基础上，在“十三五”期间建成覆盖全国、规制统一的碳排放权交易市场，创造有利于低碳发展的良好市场环境。三是将碳税作为碳排放权交易的有益补充，在碳排放权交易体系不能覆盖的领域，实现对碳排放权的定价，形成对小型社会组织和家庭的激励和约束。推动低碳能源化的技术研发，加强相关创新制度建设。一是建设国家级的能源科技研发机构和平台，加快能源重大科技攻关，促进我国低碳能源技术实现重大突破，尽快赶上全球能源技术革命的步伐。二是建议国务院能源主管部门统一领导能源技术的研究与开发工作，保证能源技术研发的前瞻性和战略性。三是建立社会化的能源技术研发机构，鼓励多方面力量参与到低碳能源技术的研发中，逐步建立起一种科研机构、大型企业与社会资本优势互补、利益均沾的能源低碳化、清洁化的技术研发和创新制度体系。改变传统的能源发展战略思维，全方位加强能源国际合作。一是以开放的思路制定新时期的中国能源发展战略，从主要依据国内资源的“自我平衡”逐步转变到更为积极的能源“走出去”策略，充分利用好国内外两种资源、两个市场。二是以保障煤炭、石油和天然气等常规能源供应为基本合作目标，保障已经建立的煤炭进口通道的稳定，强化与俄罗斯和中亚地区石油、天然气输出国的贸易合作，进一步降低海上运输通道带来的能源安全风险。三是大力开展新能源和可再生能源的国际合作，通过积极的外交战略消除发达国家的核心技术和知识产权保护壁垒，推动建立全球先进技术共享交流平台。四是不断谋求建立长久的双边和多边能源合作机制，提高中国在能源定价机制中的话语权，主动参与构建公正合理的全球能源治理机制。（李俊峰，国家气候战略研究中心研究员。刘强，国家气候战略研究中心副研究员。李高，国家发展改革委气候司副司长。） --