光伏融资系列（3）—光伏补贴巨大缺口分析、问题及策略

光伏产业十多年来经过前几波从业者的前赴后继、艰苦努力，实现了从一路追赶到齐头并进、到全面超越欧美日韩等光伏强国的华丽转身，推动我国光伏行业一骑绝尘。然而在光伏高速发展的背后，却隐藏着各种问题。实施可再生能源电价附加征收以来，由于各种原因的存在，电价附加费的征收情况并不是很理想，征收额只有85%。据2020年统计数据，风电光伏国家补贴缺口超3000亿元。这也为补贴发放不及时，补贴严重拖欠埋下了伏笔。那么造成补贴巨大缺口的原因是什么呢？我们分别从补贴财政收入的测算、补贴需求方的测算入手，估算补贴缺口的大小。

一、补贴收入测算

财政部会同国家发展改革委、国家能源局制定下发了《关于印发<可再生能源发展基金征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2011〕115号），办法明确可再生能源电价附加自2012年1月1日起实施征收。全国可再生能源电价附加理论收入采用如下公式计算：

某年可再生能源电价附加理论收入=（全国用电量-农业用电量-西藏自治区用电量）*电价附加标准。其中电价附加标准历年来有所变化，其变化数值如下表1所示：

表1 可再生能源电价附加征收标准变化

（数据来源：财政部）

从2012年开始，每年的中央政府性基金收支决算情况说明均对可再生能源发展基金的预算和决算情况有说明。由于种种复杂原因，部分可再生能源电价附加难以征收，因此可再生能源电价附加理论征收数量与中央财政中关于可再生能源电价附加收入的决算有所差异，见表2。2020年数据还未公布，所以目前暂时收集至2019年的数据。

表2可再生能源电价附加理论收入与实际收入对比 （亿元）

（数据来源：Wind）

    二、补贴需求测算

1、风电补贴需求

风力发电的补贴按照国家可再生能源法及其配套文件的精神，主要考虑两个方面的因素，分别为风力发电的上网电量，以及风力发电上网电价与当地省级电网的常规燃煤发电上网电价的差额。具体见下面的公式：

风力发电补贴需求=∑各省风力发电量*（上网电价-脱硫燃煤标杆上网电价）

—风力发电量，各省份的风力发电量数据来源于国家能源局发布的《中国风电建设统计评价报告》。

—风力发电上网电价按照区域考虑，有的省份不同区域分为不同的上网电价，本计算简化统一为单一电价。

2、光伏补贴需求

2016年12月26日，国家发展改革委发布了《国家发展改革委关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知（发改价格〔2016〕2729号）》，将第I类、II类、III类和IV类资源区风电标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.40元、0.45元、0.49元和0.57元。

光伏发电的补贴按照国家可再生能源法及其配套文件的精神，主要考虑两个方面的因素，分别为太阳能发电的上网电量，以及太阳能发电上网电价与当地省级电网的常规燃煤发电上网电价的差额，分布式光伏补贴强度。具体见下面的公式：

光伏发电补贴需求= ∑各省分布式补贴+∑地面光伏电站补贴=∑各省分布式光伏发电量*分布式光伏发电补贴强度+∑各省光伏电站发电量*各省光伏电站度电补贴强度

—分布式光伏发电量，各省份的分布式光伏发电量数据来源于国家能源局发布的年度的《中国太阳能发电建设统计评价报告》。

—分布式光伏补贴强度，按照国家规定分布式光伏每度电补贴0.42元。

—各省光伏电站度电补贴强度，该省区的太阳能发电上网电价-脱硫燃煤标杆上网电价。太阳能发电上网电价按照区域考虑的，有的省份不同区域分为不同的上网电价，本计算简化统一为单一电价。例如，内蒙、新疆等省区的光伏上网电价一个省内有两个上网电价，本研究中简化按照一个电价计算。

表3全国风电光伏补贴需求测算表（单位：亿元）

（数据来源：国家能源局）

三、补贴缺口测算

生物质能发电补贴需求历年数据暂时无法获得。根据国家能源局数据估算，生物质能发电补贴需求累计为400亿元以上。风电光伏生物质的国家财政补贴需求共计为：4996.13亿元。财政补贴实际收入为：4506.82亿元。其补贴缺口为：补贴需求-实际收入+收入累计缺口=4996.13-4506.82+1929.7=2419.01亿元。这是截至2019年的补贴缺口数据测算，如果将时间推至2020年年底，根据相关数据测算，补贴缺口将达到3000亿元左右。如果将补贴目录之外的所有项目都考虑在内，补贴缺口将在2035年左右扩大到1.4万亿元。如不采取其他措施，补贴拖欠问题将持续更久。

四、造成补贴缺口巨大的潜在原因

1、自备电厂、地方电网欠缴是补贴缺口存在的主要原因

根据能源局公布的数据，截至17年底，全国企业自备电厂装机容量超过1.42 亿千瓦，15 年为1.22 亿千瓦，占全国电力总装机的8.6%。其中，自备燃煤机组装机容量1.15 亿千瓦，占全部自备机组装机总容量的81%。国家发改委对自备电厂的整治公告显示：“十二五”期间自备电厂拖欠可再生能源电价附加约为400亿元。据此我们测算，从2010年至2019 年自备电厂累计应缴附加费约为1047.52 亿元。由此可见，自备电厂的欠缴费用的确是补贴缺口的重要诱因。

表4自备电厂应缴可再生能源电价附加费用测算

2、地方电网公司的不作为，现改为地方税务部门征收

2019年之前，可再生能源电价附加由地方电网公司从消费电价里征收，目前的征收标准为0.019元/kwh。电价附加未依法严格征收，对自备电厂、地方电网用电长期未征或者少征。按照国务院关于非税收入征管职责划转的相关要求，从2019年1月1日开始，可再生能源发展基金征收职责已经划转至地方税务部门，以前年度应缴未缴的也由税务部门负责征缴入库。

3、可再生能源野蛮生长

一些地方可再生能源规模管理失控，审批无规划，本地区装机规模已远超国家规划确定的数量。盲目核准、抢装机、抢上网等问题突出，造成行业无序发展、过度投资，以至于可再生能源野蛮生长，装机规模迅速上升，所需补贴不断扩大。

三、解决问题的策略及方案

补贴拖欠对光伏行业的影响，比风电和生物质能发电的影响相对较大。与风电行业以央企国企开发为主不同，光伏发电行业中有80%是民营企业。众所周知，民营企业融资难，且融资成本高。在补贴款迟迟不到位的情况下，光伏行业疯狂扩张的隐患爆发，一大批中小企业相继倒闭。连全球第二大光伏电站运营商协鑫新能源亦陷入卖身国资的窘境。补贴拖欠对风电行业也并非全无影响。即便是资金雄厚的央企，如龙源电力、华能新能源、大唐新能源等受困于补贴拖欠。2019年财报显示，这些央企的应收账款均超过了当年的营业收入。长此以往，补贴拖欠不利于可再生能源行业的健康发展，企业经营困难，裁员欠薪事件时有发生，影响社会就业和稳定安全。

1、针对光伏财政补贴将近3000亿元的缺口，可以运用金融化手段实现。

运用金融化手段好处在于：如保理这样的金融工具，可以有效的规避应收账款带来的风险，减轻企业资金缺乏的压力。针对被接受保理的应收账款，银行和保理商可以按预先约定的比例（通常为发票金额的80%）提供即时融资。通过应收账款融资，可以迅速筹措到短期资金，以弥补临时性短缺，且这种融资无需增加企业负债。在建筑施工单位，应收账款保理运用较多，可以解决上下游资金流动性问题。给相关企业一颗定心丸，对应收账款何时到账有预期，风险减小，行业才能健康的可持续发展。

对于中央财政部门，最好是公布出补贴发放具体的时间安排，让期盼补贴的企业心中有数，同时也包括提供融资手段的金融机构。有了财政按日子的许诺之后，企业找金融机构贴现。企业手上的钱得以盘活，贴现许诺得越强硬、刚性，预期越足，贴现的利率越低，企业的融资成本越低。

针对3000亿元的补贴缺口，政府可委托政策性银行发行专项建设债来解决补贴拖欠。我国在2015年-2017年之间就发行过专项建设债来解决棚户区改造、重大水利工程等项目建设。以每年可再生能源电价附加收入（800亿元为例）作为到期回购资金，政府层面按照债券利率的50％给予贴息支持，由中央和地方政府各负担25%。金融机构层面，以政策性银行作为发行主体，初步预计每年发行规模800—1000亿元，连续十年发行，总规模控制在1万亿元之内，可以基本弥补可再生能源发电补贴缺口。

2、针对光伏补贴发放不及时、补贴拖欠的问题，经由地方电网公司发放到光伏企业的环节实属冗余。可以采用信息化手段，使得补贴发放更加透明化。

据调查，可再生能源电价附加从政府公布补贴目录的时间开始，到补贴发放到企业账户里，这中间需要等待两年时间。补贴发放严重拖欠，这使得大部分民营企业现金流紧张、资金链断裂现象非常严重。这对我国开展新能源发电行业建设非常不利，严重拖累了实现“碳达峰、碳中和”目标的步伐。从光伏电站财政补贴链条中各机构角色分工可看出，地方电网公司发放补贴的环节实属冗余。在当前信息技术如此发达的社会，完全可以为需要补贴的企业设置独立的专用银行卡账号，中央拨款实时到账。实现的逻辑、技术完全不复杂。这将使得补贴发放更加及时、透明化。