澳天然气市场监管体系的启示

　　澳大利亚位于南半球，是全球重要经济体、OECD成员国。由于内陆及近海所蕴含丰富天然气资源，使其成为东亚乃至世界能源市场的主要供应者之一。

　　为应对天然气市场发展中出现的一系列问题，澳大利亚政府推动并建立了包含市场竞争与垂直监管两种机制的混合型监管体系，并制定独立燃气法。同时，根据天然气及可替代能源分布，确立符合其经济发展规律的能源市场布局。

　　对于正处能源变革期的中国市场来说，借鉴澳的经验十分重要。

　　经验：

　　上中下游分开

　　明确监管内容

　　2008年，澳大利亚建立《全国天然气法》。该法以1997年建立的《南澳天然气接入法案》为基础，将国家对天然气市场司法管辖权限拓展到全国。

　　根据各州对天然气市场发展情况总结，澳政府认为针对天然气产业立法应着眼于两部分。首先，上、中、下游分开。为防止产业链垂直整合，上游勘探开发企业原则上不得进入中游管输市场。另一方面，上游企业可拥有下游零售、炼化业务，但不得出现任何利用已有市场地位设置准入门槛行为。

　　其次，中游监管。由于天然气管道建设需大量资金，同时要求管道周边地理条件及邻近社区支持，不同城市或州之间出现并行管线系统概率较小。因此，对中游企业监管应主要集中于管线公平接入方面及管输费的控制方面。

　　依据上述原则，法案对上游企业在勘探、开发及资源所有权等领域内的权责进行了明确划分。同时，为防止上游企业囤积区块，法律还明确未开发区块退出转让的年限。针对中游企业可能存在的滥用市场能力行为，法案将管网划分为涵盖及非涵盖两类。

　　不同城市、州间存在多条由不同公司运营的并行管线系统，则适用于非涵盖条款。即，政府将不会对管线进行监管，相关管输费由市场决定。与此相对，如地区间仅存在由同一公司控制的一条或多条天然气管线，则潜在竞争者可向澳竞争与消费者委员会（ACCC）提起申请，要求将整个管道纳入涵盖类。随后，根据市场情况决定对整条或部分管线进行轻度监管（管输费由双方商议或仲裁决定，但需向市场履行关键信息披露责任）或重度监管(管输费由监管机构确定，同时需履行关键信息披露责任)。

　　法案规定，除潜在竞争者提请外，管网公司还可根据市场情况，自主决定申请适用监管条款及监管种类。同时，法律还对申请不同监管条款及申请管线接入所需达到条件做出了明确解释，并规定，监管机构不得以任何理由拒绝已满足所有条件的管道企业接入申请。

　　另一方面，法律亦对上游、中游已运营企业权益进行保护。法案规定，划分管线监管类型及适用监管条款时，除需判断是否可能出现滥用市场能力的情形外，还需将已有公司权益、监管成本及不同能源替换性等因素纳入考量范围。从而达到该法律在维护市场竞争与繁荣的基础上，保障各方权益的初衷。

　　澳天然气监管体系由审批及监管两个部分构成。审批主要针对上游天然气开采行为。各级政府分别对不同区域天然气开发具有管辖权。从海岸基线向外延伸3英里（约6公里）处起，至200英里（或大陆架外沿）内区域所发现天然气田管辖权归政府所有。由海岸基线3英里内起至内陆地区天然气藏归地方地政府管理。

　　相关许可分三类：勘探许可、生产许可、延期持有许可。根据澳法律，同时持有第一、三种许可的生产单位，可拥有具有潜在经济价值但尚不具备开发条件的天然气田15年的所有权。

　　中国天然气监管的挑战

　　为向可持续、环境友好型经济发展模式转变，中国正努力提高天然气在一次能源消费中的比例。在行业快速发展的同时，一些问题亦逐步显现。

　　天然气领域急需国家级立法。中国天然气市场面临的首要问题就是缺乏独立行业法。首先，两部国家级规划（《十二五规划》及《天然气十二五规划》）每5年需重新调整。而天然气行业发展需要更加稳定且具有强制性的法律文件支撑。其次，《天然气十二五规划》及《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》虽为政府监管提供一定依据，但其并不具有普遍法律约束性。同时，在政府换届及经济政策调整的情况下，无法对产业政策延续性做出保证。再次，《中华人民共和国矿产资源法》中仅有一章涉及天然气上游资源权益，远远不能满足行业高速发展对立法提出的需求。

　　一部独立并可明确对监管、矿权、管输、垄断做出定义的《天然气法》有助于厘清各方权责；规范产业架构与市场行为，并从根本上为相关投资行为提供法理保障。

　　建立独立且相互配合的监管体系。中国天然气监管面临的第二个问题是监管机构配置不合理。

　　目前，国内天然气市场监管可分为：天然气勘探、开发许可由国土资源部负责颁发；项目审批、核准、管道铺设由国家发改委及国家能源局负责；管网接入由中石油、中石化、中海油批准。

　　政府部门的优势在于其可通过对宏观层面因素考量制定行业发展目标，而不必受特定事件及游说因素影响。但需要认识到，其监管者身份及人员编制限制亦决定其无法及时对供需、价格等市场因素做出有效反馈。而国有企业作为市场积极参与者则更不适宜同时具备监管者身份。其自身利益将对监管决策产生消极影响。

　　参考澳监管体系，政府机构可负责制定宏观监管政策，行业协会及第三方独立机构负责具体监管执行。国有企业则应逐步退出监管体制。而要达成上述目标则需：行业协会或第三方机构需获得相应监管及执法权限，同时需具备独立运作能力；行业协会或第三方机构需被允许与国家、地方政府及企业建立信息反馈渠道。一方面可确保监管机构与宏观政策无缝同步；另一方面，亦可保证市场监管环境信息及时反馈至政策制定层。

　　上游有限开放。天然气上游投资具有高风险、高投入及高技术等特性，因此上游市场不具备建立完全竞争的条件，但可有限引入竞争。

　　目前，中国天然气上游资源仅由少数企业控制，导致资源利用率低下、勘探技术研发缓慢。从监管角度来看，澳大利亚在西北大陆架天然气开发项目中采用多方合作开发的方式可为我国所借鉴:采取联合投资模式，有助于提高项目前期融资速度；同一区块不同开发商之间竞争有助于加快资源开发速度；同行业间竞争、交流有利于推动相关勘探、开发技术进步；如一定比例天然气产品需在本地市场进行销售，则涉及第三方管输设施接入问题。客观上可推动天然气基础设施公平准入制度建立。

　　能源布局：

　　差异化发展

　　保安全供应

　　澳大利亚地广人稀，人口集中于东南沿海城市。西部及北部地区为冶金、天然气中心。鉴于约5/6的人口集中在东部，为化解单纯依赖天然气市场所产生的系统风险。南澳大利亚州及维多利亚州政府分别建立了天然气现货市场。以现货交易作促进当地能源消费多样化。同时，努力增加天然气需求弹性，鼓励部分工业、民用用户在天然气与电力消费间进行切换。

　　相比之下，我国能源消费仍严重依赖煤炭与原油。所带来的后果是，一方面导致华北、华中地区大气重度污染，地方政府所面对环境压力与日俱增；另一方面，任何潜在国际煤炭、原油价格波动都将极大增加我国经济增长的系统性风险并提升通胀预期。

　　澳大利亚发展均衡合理的能源消费体系思路值得我国借鉴。我国能源消费重心集中在环渤海经济带、长三角及珠三角地区。而各地区产业结构、气候温度差异，能源需求结构亦不尽相同。

　　华北地区能源供应系统满足重工业及制造业工业燃料需求。同时，还需承担冬季集中供暖重任。该地区环境承载力较差，工业企业普遍面临煤改天然气压力，对天然气有额外需求。

　　长三角及珠三角为中国金融服务业及消费品制造业基地，基础设施条件较好，城市及周边天然气接入率较高，且不存在冬季供暖问题。对天然气需求主要来自于夏季城市用电高峰调峰用气及工业用气。

　　因此，应根据国内不同地区情况发展采取差异化能源发展对策。对于环渤海经济带，首要任务是在确保能源供应安全同时，稳步提升供应量。应积极增加管道天然气在能源消费中比重，同时鼓励具有经济效益及环保优势的大型背压煤电机组。适度增加LNG供应以支持本地调峰及远区卫星站建设。而长三角及珠三角地区未来应着眼于通过发展LNG调峰设施以保障华中、华东两大电网在高峰阶段平稳运行。

　　综上所述，统一的国家级天然气立法及兼顾效率与公平的独立市场监管体系是理顺市场关系、建立灵活定价机制及保障市场繁荣的关键。抛开监管谈论市场及价格开放将导致公平丧失、质量保障体系崩溃及高度市场垄断等极端后果。在合理提高天然气消费比例基础上，因地制宜的建立均衡、合理的能源供应体系可在有效改善环境同时保障能源稳定、高效供应。

　　（作者供职于中国产业海外发展和规划协会国际合作部）

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