美国清洁电力支付计划背后的博弈，史上最大气候及清洁能源政策CEPP能否实现？

2020年12月，在拜登赢得总统大选但还没有就任之前，民主党就在国会全力通过了一项长达5593页的新冠疫情救济法案。这个高达9000亿美元的纾困计划展现了民主党在重新掌权之后对于经济恢复的巨大野心。

然而回头再看，半年多的时间过去了，新一届美国政府没有让美国经济变得更好。因此今年8月，参议院多数党领袖查克·舒默与其他民主党人再度联合推出了一个总价值3．5亿美元的支出预算，其中涵盖了气候变化、教育、医疗等多个领域。其中，一个名为“清洁电力支付计划”（CEPP）的法案关系着美国能源与碳减排领域的未来发展。

为了应对气候变化，拜登政府提出了“2030年美国80％电力来自于零碳能源”的目标。而目前美国仅有38％的电力来自于零碳能源，其中包括了18％的可再生能源（风、光、水等），20％的核电。

电力部门是美国碳排放最多的行业之一，占据了约25％的温室气体排放量，仅次于29％的交通运输部门。加州大学伯克利分校的一项研究显示，美国需要新增950GW的风电、光伏和225GW以上的储能，才能够满足“2030年美国80％电力来自于零碳能源”的目标。

为了实现这一目标，CEPP——这个被称为美国历史上“最大、最野心勃勃的气候及清洁能源政策”——在民主党的强力推进之下进入了国会的议事日程。查克·舒默表示，一旦获得通过，CEPP将会引发1935年《公用事业公司法》通过以来对美国电力系统的最大变化。

然而这项雄心勃勃的计划注定不会一帆风顺。它真的有效么？海量资金如何解决？政府如何抑制电价的上涨？这都是CEPP不得不面对的问题。

什么是CEPP？

尽管目前CEPP的详细内容并未公开，但从美国媒体报道及公开内容来看，CEPP的核心内容是刺激公用电力公司更多地向消费者提供清洁电力，并对未达标者进行罚款。

具体来说，电力公司每年向用户提供的清洁能源电力如果比上一年的增量达标，那么每兆瓦时的清洁电力都会获得相应的补贴奖励。而如果供给清洁能源电力的增速不达标，电力公司就要承担相应的处罚。

根据目前法案的内容，清洁能源电力的范围包括了风电、太阳能发电、水电、地热发电、核电、碳捕捉和绿氢等。天然气发电由于碳排放低于每兆瓦时0．1吨所以未能入选。

根据左翼智囊团Third Way的说法，CEPP计划的总资金大约在1500亿至2000亿美元之间，包括了联邦政府的税收支出和信贷资金。

在CEPP之前，美国多个州已经出台了类似的可再生能源配置额制度（RPS）。不过与各州的RPS相比，CEPP的最大不同之处在于这更类似于一个激励方案，而不是强制监管计划。

或许现实的案例更有助于我们理解两者的不同。总部位于明尼阿波利斯的Xcel公用公司2020年的电力供给中有47％来自于零碳能源。另一家总部位于亚特兰大的Southern电力公司2020年由33％。

如果两家公司的清洁能源电力都以每年4％的速度增长，Xcel公司可以实现“80％零碳能源电力”的目标；而Southern公司则只能达到70％，会因此受罚。

但按照CEPP，Southern公司依然可以获得联邦政府提供的激励资金。因此CEPP被认为更有利于激励电力公司提高清洁能源电力的比例。

抑制电价上涨？

CEPP的支持者们对其寄予了厚望。Third Way认为CEPP能够给美国能源电力部门和经济、就业都带来巨大的好处。在过渡到零碳电力系统的过程中，CEPP可以创造几十万的就业，在全国推动1．5万亿美元的清洁能源投资和1000亿美元的电网投资。在达成“2030年美国80％电力来自于零碳能源”目标的过程中，电力行业的投资就达到5500亿美元。此外，在气候变化问题得到缓解的同时，CEPP还间接可以形成1．8万亿美元的气候和健康效应。最重要的是，CEPP并不会提高终端用户的电价。

一般来说，快速推高清洁能源在电力系统中的比例会显著增加电力系统的成本，进而让用户承受更高的价格。就像德国是欧洲可再生能源最发达的国家一样，德国也是欧洲电价最高的国家之一。

在美国，加州的电价也和它的可再生能源目标一样广为人知。加州已经强制要求在2045年之前实现100％零碳电力的目标。而2011年至2020年期间，加州电价上涨的幅度是美国其他地区的7倍。根据EIA的数据，加州电价仅去年一年就上涨了7．5％，是2020年美国所有州当中涨幅最大的地区，是全美电价涨幅的7倍。

2020年，加州的平均电价为18．15美分／千瓦时，而美国平价电价仅10．66美分／千瓦时。加州人民不得不支付高出全国平均水平70％的电费。

按照CEPP的设计，电力公司增加清洁能源电力的成本将由政府的激励资金支付一部分，从而尽可能避免用户电价的飙升。但有反对人士认为，如果电力公司竞相购买零碳电力，可能反而会推高电力的价格。同时，非绿电的价格可能会出现明显的下降。在这种情况下，电力市场的未来走向很难预测。

真实效用存疑

相比于电价上涨的担忧，CEPP是否能够真的对“2030年美国80％电力来自于零碳能源”起到促进作用才是最让各方担忧的问题。

从前文的案例中我们可以看出，CEPP固然会刺激电力公司增加零碳电力，无需过多担心不达标之后的处罚。但同时，也会缺少一定的强制力。企业甚至有可能通过不同年份的电量设计，既不完成80％的目标，又能够获得激励。这样整个CEPP就完全失去了作用。

而且目前电力市场不存在单纯交易清洁能源电力的渠道和方法，因此政府无法准确计量零碳电力的购买行为。在不改变电力市场的情况下，很可能会采用类似绿电证书的方式来进行标准化计量。那么不同的电站、不同时期的绿电项目是否采用统一标准？是否存在不公平的问题又成为政府必须解决的问题。此外，核电等零碳电力本就可以获得政府补贴、税收优惠等政策，那么在CEPP的框架下，新政如何与既有政策相结合？

归根结底来说，无论是美国还是其他国家的电力系统，现在都无法单独计量电量的清洁度或者说是情节比例。这是一个比碳排放监控更加空白的区域。一旦CEPP获得通过，政府必须建立起严格的监控和验证程序，来追踪每一度零碳电力的来源和终点。