油气管网公平开放还远吗？

　　自去年底国家管网公司成立以来，“三桶油”管道资产划拨一直备受业界关注。日前，中石油和中石化同步发布管道资产出售公告，将向国家管网公司划拨近4000亿管道资产，油气管网改革最中心环节终现“大动作”。

　　中国石油大学（北京）经济管理学院党委书记郭海涛表示，“两桶油”管道资产划分为国家管网公司注入了运营资本，但油气管网真正实现公平开放仍需时日。“国家管网公司也将充分考虑开放过程中存在的各类公平问题，并面对协调各方利益的难题。而划分具有‘造血’功能的管网资产后，‘两桶油’上下游业务和服务结构也将随之调整。”郭海涛说。

　　资金注入，运营启动

　　根据第三方资产评估报告，中石油此次转让的资产账面价值约2228.8亿元，评估值2687.06亿元，增值率为20.56%。据接近国家管网公司人士透露，未来中石油金坛储气库和刘庄储气库或将划入国家管网公司。

　　中石化方面，公司将所属天然气管道、原油管道相关公司的股权、全资子公司中石化天然气公司所属天然气管道相关公司股权和中石化冠德成品油管道资产转让，与中石油合计划拨近4000亿资产。

　　“此次颇具规模的资产划拨意味着国家管网公司开始逐渐接收、管理管道资产，成为独立市场主体的同时得到实际资金和业务支撑，正式开始运营。”郭海涛说，“依托资产，国家管网公司对运营和发展将进行下一步投资和规划，管网建设、服务也将重新组合和调整。”据悉，本次出资完成后，国家管网公司注册资本拟定5000亿元。中石油获得国家管网公司29.9%的股权及相应的现金对价，成为第一大股东。中石化将合计持有国家管网公司14%股权。

　　有观点认为，中石油成为第一大股东，或将形成新的“一家独大”局面。

　　“资产入股使得股东身份明确，中石油作为第一大股东话语权也相对较大。但资产转移后，不论中石油还是中石化，都从管道资产直接管理者变成间接管理者，权利和责任也随之转移，获取收益方也将改变，以前直接显示在报表上的利益现在需要‘商量’着来。”一位不愿具名的油气行业资深人士说，“入股企业将互相‘制衡’，在国家能源局、国家发改委和国资委的监管下也会削弱大股东的话语权，避免‘专制’。”

　　值得注意的是，中石油昆仑能源所属管道资产并未划入国家管网公司。金联创天然气高级分析师孙雪莲指出，昆仑能源所持有的LNG（液化天然气）接收站资产和管理权想要划拨给国家管网公司，需要复杂的程序和漫长的时间。“如果有中小股东不同意而向香港法院起诉，审理过程甚至持续好几年，预计会最晚纳入国家管网公司。”孙雪莲说。

　　“棘手”问题待解

　　“改革会涉及企业的经营权、决策权甚至是收益权，涉及资源、市场及管输协调市场供应，涉及管输分配机制、管网运营监管。”郭海涛说，“还有国家管网的长期投资规划建设、调峰应急保供责任的落实和划分、长贸协定相关问题的化解等，这些问题都需要在改革过程中稳妥处理，逐步加以解决，资产划拨仅是开始。”

　　首先，管网准备好了吗？

　　油气体制改革目标是建设上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系。中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海认为，目前整个市场距开放和市场化运作的条件还不够成熟。

　　“一方面，‘X+1+X’这个1既包含国家管网公司，也有省管网、市管网、城燃管网等管道网络。但目前我国管网的互联互通仅限于‘大动脉’主要管线，省内管网等‘支线血管’并不畅通，加之目前管网建设不能满足需求，‘硬件’设施服务能力还应有所提升。”陈守海说。

　　另一方面，在油气管网体制改革中，从独立核算、独立法人、独立运营再到产权独立，难度逐步提升，国家管网公司一步到位实现了最高水平的分离——产权独立。受访人士均表示，以前运输销售不分家，生产、运输、管道、销售统一算账。现在公平开放后，设施监管办法仅要求最低水平的独立核算监管，而监管也还在逐步到位中，因此真正实现运销分离仍有难度。

　　其次，政府准备好了吗？

　　作为向社会提供的公共产品，合同需要在政府的监管下制订，具体条款需要进一步深入研究。

　　“政府既要制定各项政策规章细则，又肩负监督监管职权，工作繁多。但目前监管部门仅有国家能源局和派出机构，越是市场化，主体越多，对于政府是不小的挑战。”陈守海说。

　　“况且油气管网改革是自上而下的政策，政府主导，但不少企业并不情愿。企业和政府双方在不断的博弈中推进改革，难度可想而知。”上述油气行业资深人士说。

　　最后，用户准备好了吗？

　　最现实的问题就是，供气安全责任谁来承担？高油价时期签下来的长协气怎么办？

　　目前，此前“三桶油”拥有大部分基础设施，同时承担了天然气的保供和能源安全等责任。随着改革的不断推进，需要考虑保供责任的重新分配问题。

　　“从改革后的主体权利与责任来看，国家管网公司虽然拥有了接收站，但它本身没有资源采购权和调度权，没有销售权和采购权，没有资源，就不具备保供的能力。LNG接收站向第三方公平开放后，第三方企业享受了公平的权利，却没有承担相应的保供义务。如何设计一个可行、公平、具有强制约束力的机制，要求新进入的企业也参与到保供中来，就成为一个重要课题。”郭海涛说。

　　而对于已签订的高价长协气来说，陈守海认为，若国家管网公司违背了运销分离的初衷产生新垄断，并不合理；若国家成立基金收购长协气并进行补贴，相当于成立了第四家天然气公司也并不合适，国家管网公司协调各方利益任重道远。

　　改革需要时间

　　郭海涛指出，我国天然气行业需要在推进第三方准入和深化竞争机制改革的基础上，理顺产业链关系，推动供应增加和基础设施能力提升，降低终端价格，这些可以被视为衡量改革成功与否的关键因素。“国家管道公司重塑我国天然气市场的同时也面临着资产重整和各种压力，从欧美的改革经验来看，需要稳步推进国家管道公司成立，既要实现体制改革的突破，又要保证我国天然气产业平稳发展。”郭海涛说。

　　“从中国天然气产业的上中下游来看，上下游对抗性较强：对上游而言，主要问题是气源不足，尤其是优质低价气供应不足；中游是互联互通相对不足，基础设施不足，调控能力不足；下游主要是用户用气价格比使用其他能源价格高的问题。解决好这些问题不仅需要智慧，更需要耐心。”郭海涛补充说。

　　“成立国家管网公司目前还在立法阶段，而很多配套文件仍缺失，体制改革中很多问题悬而未解，只有立法和配套的体改都到位，开放才能落实，达成‘X+1+X’还有一个很长的博弈过程，但也值得期待。”陈守海说。

　　中海石油气电集团有限责任公司计划部工程师李俊杰也持有相同观点，“一方面要加强政府综合协调和监督监管，清晰各方责任；另一方面，要在天然气产业的其他各个环节加快改革进程，开放油气勘查开采市场，完善终端市场改革；同时，还要解决好高价天然气的历史遗留问题。”