《山西省煤层气勘查开采管理办法》解读

一、《办法》制定实施的背景

首先，制定实施《办法》，是我省落实国家战略的客观要求。一是贯彻习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略，我省争取到了先行试点任务，必须按照中办、国办印发的有关文件要求，制定好《山西省煤层气勘查开采管理办法》。二是确保我国能源战略安全，必须稳步提高国内石油天然气产量，增强自主供应能力，推进煤层气增储上产我省义不容辞。三是落实“节约资源，保护环境”基本国策，扩大我省清洁能源自用及外输能力，是打好京津冀地区污染防治攻坚战的重要支撑。

其次，制定实施《办法》，是我省推进煤层气产业跨越发展的客观要求。我省煤层气资源潜力大、产业基础好、距离京津冀大市场近，具备打造支柱产业、实现跨越发展的良好前景。但是由于煤层气管理事权匹配不到位、体制机制不顺畅，导致“有权的顾不上、看到的没权管”和“圈而不探”“占而不采”两大顽症长期存在，主力气田打造与产业基地建设步履蹒跚。2017年以来，国家陆续启动了石油天然气体制、矿业权出让、矿产资源权益金等重大改革，明确了具体目标和改革路径。我省要在2022年初步建成国家非常规气基地，必须从省级层面加强改革统筹和制度刚性，正确处理油气资源开发与矿区生态保护、政府主导推进与企业主体责任等重要关系，构建上下同心、企地共建的的全新格局，理顺煤层气产业“上下联动”“内外协调”的体制机制。出台《办法》势在必行。

第三，制定实施《办法》，是我省深化自然资源领域改革的客观要求。2016年以来，原国土资源部在我厅率先启动煤层气矿业权审批制度改革试点，虽然采取了委托方式，但充分信任、充分放权、充分支持，加上山西省委省政府加强统筹，使得专项试点发挥出了综合效应，激活了煤层气产业“一池春水”。但随着试点的持续深入，仅仅优化现有制度的执行，已经难以适应资源管理、产业发展的新要求，迫切需要煤层气资源管理制度的自主创新、矿地林环政策的统筹安排，为“放管服”改革释放新的更大空间。出台《办法》恰逢其时。

二、《办法》的起草过程

2019年9月以来，山西省自然资源厅开始起草《山西省煤层气勘查开采管理办法》，先后多次向省直相关部门、驻晋油气企业、协会、各市自然资源局征求意见。2020年2月，我厅将《山西省煤层气勘查开采管理办法(草案)》上报省政府审查，并征求自然资源部意见;2月13日，省长办公会议对煤层气勘查开采管理办法专题研究后，我厅配合省司法厅对办法草案进行审查和修改;在征求意见阶段，向36个省直部门、11个设区的市政府、以及协会商会、省内外36家相关企业的征求意见，同时省司法厅在其门户网站面向全国公众征求意见;在立法论证阶段，我们与省司法厅邀请了自然资源部、中国地质调查局、中石油、中石化、中海油以及省内高校、律所的专家学者召开了立法论证会;在立法协调阶段，省司法厅组织省发改委、省财政厅等15个省直部门召开立法协调会，对《办法》涉及的几个重要问题，省政府领导亲自组织研究协调。3月18日，《办法》经省人民政府第63次常务会议审议通过;3月30日，省委常委会审议通过《办法》，同日林武省长签发省政府令第273号，明确自2020年5月1日起施行。

三、《办法》遵循的基本理念和主要创新内容

(一)关于《办法》起草遵循的基本理念

根据党中央国务院、省委省政府和自然资源部有关油气体制改革的决策部署，特别是党的十九届四中全会决定，《办法》制订体现了以下基本理念：

1.全面落实党中央国务院相关要求，能先行的尽量先行(清晰表述“什么事、如何做”)，可先试的努力先试(具体表述为“探索研究”);

2.加强煤层气勘查开采管理，不是靠权力上收、增加程序，关键是聚焦重点、综合施策、放管结合、精准发力。

3.推动资源综合利用和矿区生态保护，不仅要加强政府部门的监督管理，也要强化煤层气企业的内部管控，还要持续扩大社会参与监督;

4.维护矿业权人合法权益，促进煤层气产业高质量发展，必须细化不同部门“放管服”改革措施，提高煤层气管理的整体性、系统性、协同性，形成“九牛爬坡、一起用力”，共同打造转型升级“山西样本”;要通过简政放权、优化服务来激发投资热情，通过放管结合、破解顽症来加快勘查开采，通过企地共建、联合惩戒来守住安全环保底线，通过采气输气用气协调联动、主力气田与产业基地配套建设来增强发展后劲。

(二)关于《办法》的主要创新内容

《办法》共8章46条，制度创新内容可以概括为“四个两”，即“两个促进”“两个加快”“两个提高”“两个限期”。

1.强力促进“企业加大投资”与“矿区强化保障”。

(1)在促进企业加大投资方面，一是为鼓励更多企业投资、参与煤层气勘查开采，明确煤层气矿业权市场准入资格为“在中华人民共和国境内注册+净资产不低于3亿元人民币”;勘查开采作业者则应当具备相应的技术能力;两者不再捆绑。

二是为鼓励企业加快勘查、早出成果，明确“已签订出让合同并完成承诺投入、按照约定已缴纳矿业权出让收益的矿区”，在矿业权延续时不扣减面积;探矿权计算核减面积时，不包括探明储量区域。对在本省境内注册，从事煤层气勘查、开采的独立法人公司给予补贴和奖励。

三是为倒逼企业加大投资、加快勘查开发步伐，明确最低勘查投入未完成比例超过50%的探矿权，不予办理延续登记。即适用国务院《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十九条“未完成最低勘查投入”的“严重情形”。

(2)在促进矿区强化保障方面。一是为使各级政府做到保障有力，明确了项目并联审批、占用土地林地、管网互联互通、储气调峰责任等政策措施。

二是为使矿区“有名有利”、矿业权人不再“县县办公司”，明确要求“省财政、税务、统计部门根据不同矿区的具体销售气量、销售额及税费缴纳等会计信息，确定设区的市、县(市)相关统计数据、应分配收入”。

三是“研究探索建立煤层气矿区补偿机制”，以加快落实中共中央、国务院“加快建立支持资源型地区经济转型长效机制”等规定。

2.着力聚焦“加快资源开发”和“加快基地建设”

(1)在加快资源开发方面，一是简化矿业权审批登记。包括延长探矿权登记年限，由原来的的首设2-3年、延续2年，统一为5年;取消“试采报批”，明确探矿权人“报告登记机关后即可进行开采，5年内依法办理采矿登记”;明确环境影响、泉域水资源评价不再作为采矿登记的前置条件，减少了采矿登记要件。从而减少报批频次、便于持续作业，杜绝其他部门资料审批制约及时转采现象，加快资源开发利用。

二是鼓励零散气利用，减少直排和空烧，鼓励矿业权人采用移动式设施回收利用煤层气，要求相关部门应及时为其办理气体充装、经营许可、临时用地手续。

三是推进煤层气项目进入政务服务一体化平台审批、落实多个部门并联审批，大幅压缩报批耗时。

(2)在加快基地建设方面，一是鼓励煤层气、致密气、页岩气等“三气”综合评价、综合利用，实现多气同采共输，摊薄基础设施成本。

二是统筹矿区生态环保，落实保护矿区生态环境、减少废弃物排放和土地林地占用、规范煤层气采出水排放、加强地质灾害防治等要求，建设绿色矿山。

三是根据自然资源部和国家林草局意见，对自然保护区内已经设置的煤层气矿业权，允许在核心保护区内继续勘查、在一般控制区内继续开采(不得扩大生产区域范围);落实生态环保部2018年政策，允许矿区管网以“无害化”方式穿(跨)越自然保护区核心区等禁采区，提升持续、稳定供应能力。

四是鼓励矿区空间复合利用。针对煤层气矿业权范围较大、矿区抽采设施布置与高速公路选线多集中于河谷地带难于避让、不少矿区基础设施欠缺等实际，为促进资源开发与基地建设同步，明确“经项目安全论证、双方签署互保协议，可以分层设置土地使用权和煤层气矿业权，实现地上地下空间分开使用”;“鼓励煤层气与煤炭企业在矿业权重叠区共建共享煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用地面设施”。

3.大幅提高“最低勘查投入标准”和“勘查开采透明度”

(1)在提高最低勘查投入标准方面。根据国务院2013年要求、中办国办《试点意见》部署，以及近年来我省煤层气区块勘查投入实际情况，将1998年以来30年未调整的最低勘查投入“最高为每平方千米每年1万元”，调整为每5年为一个阶段，梯级提高最低勘查投入标准(3、5、8、10万)，最高为每平方千米每年10万元，以加快企业无投资意愿、无开发实力、资源无开发前景等“三无区块”退出。

(2)在提高勘查开采透明度方面，一是要求公示具体的勘查实施、开发利用及矿区生态修复方案(即“三合一”方案)及评审意见。过去此类资料秘而不宣，个别企业自编自评后粗制滥造，影响野外施工和用地报批，妨碍地方参与和社会监督。

二是对年度实物工作量、外方投资作业情况等具体信息公示，提出了硬性要求;对境外投资企业拟转移合作合同权利和义务，要求在我厅网站公示基本信息，并向省级主管部门备案转移结果。

三是及时公布对煤层气矿业权人勘查开采信息的核查、抽查情况。让更多的人了解煤层气区块“是谁在干”“怎么干的”“干得如何”。

4.率先实施“限制勘查年限”加“限期完成转采”

根据国务院2013年对煤层气矿业权人“限期提交资源储量报告”“限期完成产能建设”，2018年对油气企业“加快探明储量动用”的要求，明确三项规定：

一是“探矿权有效期限为5年，可以续期2次”，即最长为15年。

二是对存续时间超过15年、接近20年的煤层气探矿权，考虑到央企资产核算考核、稳定对外合作等因素，明确允许其延续一次(5年)，期满后如未提交探明储量则不再延续。

三是明确“探矿权人提交探明地质储量后，应在3年内申请采矿权登记。3年内未完成转采登记的，探矿权不再延续。”

四、加强政策协同，深化企地合作，防止权力滥用，全面实施《办法》

《办法》的制订与发布，向省内外、行业内外释放了我省深化改革、加快发展的强烈信号。其贯彻实施，也必将对提高我省能源领域治理能力，规范煤层气勘查开采行为，促进煤层气增储上产，加快非常规气基地建设，产生重大而深远的影响。在贯彻实施中，需要做好三方面工作。

(一)关注相关改革，加强政策协同，不断释放政策红利

2020年3月以来，省委省政府密集研究了能源革命综合改革试点工作，煤层气方面已经审议和将要出台的制度主要有：山西省煤成气增储上产三年行动计划、煤层气勘查开采项目审批流程、煤炭采空区(废弃矿井)煤层气抽采安全规程、煤成气增储上产奖励办法、支持晋城市先行先试有关事项。由此，以能源革命综合改革试点实施方案为统领，以《办法》为主轴的“1+N”煤层气制度创新体系即将形成。我们自然资源系统和相关企业，要在认真学习领会《办法》精神、主要条款、创新措施的基础上，注意了解、及时研究省政府和省直各部门陆续发布的配套政策、实施意见，增强全面理解、综合运用政策的能力和水平，包括系统内部矿产、土地、林草、地环政策的集成运用，用好政务服务一体化平台，使专项改革更好地融入综合改革大局，借势而为，乘势而上。

(二)深化企地合作，展开专项研究，持续优化政策执行

贯彻实施《办法》，自然资源部门和油气企业虽然职责不同、分工不同，但都是主力军。深化审批改革，加强要素保障，自然资源部门(包括林草局)肩负重任;加快增储上产、保护矿区生态，油气企业是责任主体;要做出成绩，必须紧密合作。如何破解“圈而不探、占而不采”顽症，《办法》开出了药方，我们要不打折扣、强化刚性执行;如何实现“产业做大、企地双赢”，我们还需要深入研究，挖掘潜力空间。特别是统筹油气资源利用与生态环境保护、协调不同主体地权与矿权配置的特殊政策，既蕴含很大的创新空间，也面临很大的风险管控压力。希望各油气企业与自然资源部门的同志们，加强交流，共谋良策，探索建立相应的规程规范，把项目安全论证、双方签署互保协议做细做实，把矿区油气管线“无害化”穿(跨)越四类保护区做精做好，使政策红利“发得放心、用得安心”。

(三)认真履职尽责，防止权力滥用，确保政策用好用足

总体来讲，贯彻实施《办法》，对自然资源部门而言，更多的是简政放权、优化服务，把该放的权力真正放出去、该办的事项及时办结、该精减的事项和要件切实砍掉、该提醒企业注意的及时提醒到;对油气企业而言，更多的是扩大自主权、控制好风险，把需要自主决定的权力行使好、需要履行的义务及时做到位、需要政府职能部门明确的主动提出来、需要救济的依法主张权利;两家的共同任务是按照规定，落实放管结合，坚决守住底线。大家都要认真履职尽责，做到不越位、不缺位、不错位，确保政策用好、用足，为产业发展做出新贡献。