“十四五”能源新基建的主要投资范畴及配套改革

2020出人意料、惊心动魄的开年，预示着“十四五”将是一个高度不确定的特殊历史时期。近期美国股市及美联储创纪录的强烈反应，显示出全球市场对于未来的不乐观。如果疫情预期从半年拖延到更长时间，美国经济从3-4%水平的增幅掉头转向日本式的低利率、低增长，注定对中国经济及全球经济产生深刻而长期的影响，中国经济暂转内向、形成新一轮新基建的概率增大。而能源作为国民经济的支柱性产业，理应在其中发挥更加重要的作用，有望借势推动形成一轮“能源新基建”。

目前通常讨论的“新基建”，多指5G网络、充电桩、数据中心、工业互联、人工智能、轨道交通、智慧城市、公共卫生等领域，而以能源开发，特别是优化使用为标志的“能源新基建”的主要范畴可覆盖境外油气产能-境内油储、燃气网、水利-水务、垃圾-废弃物处理、热网、综合能源、散煤治理、电网优化等。这些“能源新基建”领域与通常的“新基建”相比，具有更加鲜明的特点：

一是“新基建”更注重抢抓经济发展制高点的历史机遇，而“能源新基建”更多植根于适应高水平城市化的内在基本需求；

二是“新基建”更注重中国发达地区（未来）可能形成优势领域的适度超前，而“能源新基建”更重视国内欠发达地区特别是弱势领域的短板弥补；

三是“新基建”更注重信息化、智能化等新兴产业而存在局部的不确定性，而“能源新基建”更倾向于能源水利等传统公用事业的升级优化而较易形成长期使用价值；

四是“新基建”更注重经济激励措施所带来的阶段性效益，而“能源新基建”更偏重高质量基础设施所带来的社会福利长期累积；

五是“新基建”更注重全社会参与分享财富机会，而“能源新基建”更有意识发挥国资国企长期低收益运营的兜底作用；

六是“新基建”更注重重点领域的单点突破，而“能源新基建”更关注相关基础网络之间的系统集成（技术、业务、企业、政策、管制）；

七是“新基建”更注重政府减税等财政金融手段的运用，而“能源新基建”更希望推进基础产业管制能力的系统性加强以及规划建设领域的市场化改革。

八是“新基建”更注重带动资本市场吸引投资者参与，而“能源新基建”更强调政府系统自身的持续深化改革以更好实现投资效益。

一“能源新基建”的主要投资范畴

“新基建”虽属近期热点话题，但如疫情滚动，无人可以定论；即使仅仅在能源-公用事业领域，亦无人有能力覆盖所有技术细节。因此任何罗列，不过抛砖引玉，有待更多人关注起来、加入进来。

1、提高油储目标，扩张境外产权及产能

近来国际油价发生剧烈变动，原因既有全球需求下降的未来预期，也有总体产能过剩的现实基础，还有主要产油国与美国之间的矛盾等等，如果不发生政变暗杀等戏剧性事件，预计“十四五”期间可能总体处于持续的低油价阶段。由此中国应抓住机遇、进一步提高国家能源安全底数，一是进一步扩张境外产权及产能，更多控制境外油气资源，优先开采境外油气资源，保护本土不可再生资源；二是及时提高油储目标，抓住国际低油价+国内新基建的有利时机，在“十四五”期间大力推进油储相关的基础设施建设，争取将中国的战略储备提高到一个新的水平。

2、明确战略方向，完善燃气网建设与运营

为适应清洁燃烧、快速调峰等需求，近年国内很多地方与城市对于气体能源的需求旺盛。目前全国主干油气网络初步成型，经各方努力在气源方面也日益多元化，但城市终端燃气网则亟待延伸加密。因此，“十四五”期间，一是中国燃气网发展已经历史性地错过了低地价时代，需要国家层面从战略角度决定取舍，进而提供针对性的扶持政策；二是燃气网注定不会是长期高回报产业，保安全、保供应、保环境品质等社会责任亦将越来越繁重，因此在吸引多元投资者的同时，亦应允许大型国有企业特别是可保障长期运营的能源企业跨界延伸，同时在监管政策上允许较低的投资回报。

3、升级城乡水利整治，优化城市水务模式

目前中国从发电角度的水电开发利用已接近尾声、投入产出比下降，但更广泛意义的水利事业显然拥有更广泛的内涵与更长的产业周期。“十四五”期间，一是可在广大农村进一步整修水利，并结合环境整治、污染治理、土壤复墒、水资源调控等来丰富内涵，助力新农村建设进一步提升品质；二是认真总结近年来国内各城市水务招商外包领域的经验教训，在建设、供应、质量、价格、服务、环保等多方面加强监管，在吸引投资的同时切实保障消费者权益，为中国城市化打牢这看不见的百年基础。

4、大力提高城乡各类垃圾-废弃物处理能力

城乡各类垃圾-废弃物处理，关系到广大人民群众身心健康，关系到城乡长远发展，也是经济社会运行与循环的一部分。“十四五”期间，一是对于农业废弃物、工业垃圾、建筑垃圾、生活垃圾的处理应进一步完善政策，明确标准，加强技术约束+不人为制造竞争，积极运用各种手段吸引投资，支持技术升级，扶持相关产业；二是加强对从事垃圾-废弃物处理的能源企业的支持与管理，在政策层面，弱化能源属性+强化社会属性，从单一发电目标上升为综合社会指标，发挥传统能源企业在燃烧技术环节的优势，进一步扩展市场空间、提升产业价值。

5、统筹推进热源-热网-综合能源发展

“能源新基建”是高水平城市化的一部分，“十四五”期间，供热业务势必进入一个新的阶段，在北方事关居民基本福利乃至生命安全，在南方则涉及城市升级消费升级。在供热领域，一是应将热源-热网统筹安排组织实施，进一步开放供热企业特别是热电联产企业进入居民热网环节或工业园区环节，平衡热源-热网投资收益，形成安全经济综合效益；二是在南方新兴供热区域，一方面推进热-电-冷联供等综合能源方案，另一方面将能源系统完善与建筑节能改造有机结合开源节流，进一步开拓综合能源服务市场。

6、全力推行散煤治理，因地制宜+技术主导

如果说煤炭退出是荒谬的噱头，煤炭清洁化则是中国长期的课题。在燃煤发电已经历多年高标准的节能环保改造、各项技术经济指标特别是环保排放指标已达世界先进水平的背景之下，“十四五”期间必须将政策资源转移到更加事半功倍的领域，进一步加大对于散烧煤的综合治理力度。一是多方案替代，宜电则电，宜气则气，宜煤则煤；二是逐级改造，在没有更好技术方案的基层，不必须一步到位，将村民散烧改进为村级锅炉亦值得；三是坚持技术主导，在型煤、炉具等领域严格安全标准+技术标准，加强质量监督，打击贪污腐败。

7、从战略高度优化输配电网结构

中国的输配电网，目前已经达到较大规模及较高技术水平。“十四五”期间，主要是进一步优化结构，一是随着特高压的推进，应关注电压层级过多所引发的对经济性、稳定性的潜在影响，在做加法的同时亦有必要做减法，及时开展简化电压等级的研究与实践；二是随着超远距离直流特高压的大量上马，中国电网结构与市场结构均已悄然变化，但仍不应抛弃分层分区的系统规划基本原则，而应保持合理区隔，提高解列-再平衡能力；三是从底线思维的角度保持国家基础网络的弹性与适应性，保持国家层面战略纵深转移的能力，注意加强末端支撑、提高当地的能源自给率、鼓励分布式就近平衡，侧重加强中西部及农村电网建设、助力当地经济发展社会升级。

8、在低油价时代坚持基本长期投入

疫情终会缓解，衰退终将结束，在利用好低油价的同时，宜放眼长远，在若干领域坚持基本长期投入。“十四五”期间，一是应继续推进境内油气资源勘探工作，并保护煤制油、煤制气等多元技术储备，不仅在短期的消费量/消费支出方面减少能源对外依赖，更要在长期的占有资源/拥有产能层面提高能源自给率。二是进一步强化能源领域的技术发展导向，将产业政策从发展型转向技术型政策体系，针对燃机等典型的卡脖子环节，进一步发挥制度优势、集中资源联合攻关，不能让中国燃气的发展红利长期旁落。三是坚持电气化发展方向，合理发展充电桩、储能等电能替代相关技术，持续提高各级电网智能化水平、打造能源资源配置的核心平台，从而进一步提高中国能源消费的电气化比重、提高整个经济社会的用能质量与效益。

二“能源新基建”的配套改革领域

社会发展不等同于单纯的增长，经济拉动不等同于单纯的砸钱。“能源新基建”，不仅是投资分蛋糕，更需要多领域的改革配套，以投资的新形势倒逼改革的深化，以深化改革的成果来更好实现投资效益。

1、新技术新能源领域，从发展型政策体系向技术型政策体系转型

本世纪以来，新能源在中国电源投资结构中已从可忽略不计，扩张到占据大半份额。而所谓新能源，是相对于传统能源而言的，基本特征就是技术不成熟，主要表现就是成本高，所以新能源政策的核心使命，应是激励技术进步、压低成本，而不是盲目上规模。如果没有导向性的技术门槛，如果财政补贴没有附加条件，必然一轰而上劣币挤占良币空间，不可能自动实现技术进步、降低成本。因此，需要彻底转变思想，将政策重心转到发挥体制优势、集中力量推进技术进步，同时真正尊重市场，不再将政府业绩与规模、速度乃至投资者利益相捆绑。

以风电为案例，一是目前北方很多省区的发电装机结构中不可控电源的容纳空间已近饱和、不外送则弃风，而外送的接纳能力也越来越低（或者缺乏足够的廉价煤电来捆绑）。二是设想中的摩尔定律在风电领域并未实现，以市场换技术的同时，则是国内市场短期堆积出世界第一的机组规模、但绝大多数均属于高成本+低技术+吃补贴（长达20年）。三是财政角度已经补贴不起，或者说从执政伦理上已经不能再这样补贴下去。目前中国风电的装机空间/补贴空间已走向尽头，进一步技术进步之路反而被堵塞，是只讲发展政策、忽视技术政策的典型案例，即使终于平价上网、但平价机组的国内空间也不大了，但惨重的历史代价已很难弥补、“拖欠”的巨额补贴尚需时间来消化，从20年寿命周期看、一轮折腾之后除了造就一批资本市场赢家、正面价值不足以抵消负面影响。

总之，中国的新能源，重点不是该不该发展的问题、而是如何发展的问题。而科学发展的一个重要分野，就是政策体系之重点是在技术，还是在规模？新能源的大趋势谁也拦不住，但它的发展方式、政策模式确实需要改变。“十四五”期间，不仅是风电，包括其它新能源领域，不论光伏还是海洋能、不论氢能还是储能，均务必汲取风电的经验教训，从观念到举措，真正从发展型政策体系向技术型政策体系转型。

2、通过市场化改革，推进多样化多路径多模式之大国能源战略

中国已是世界第二经济大国、世界第一制造业大国、世界第一能源大国，已经没有任何单一品类、单一路径、单一模式可以完全满足中国的能源需求，可以保障中国的能源安全。因此，多品类、多路径、多模式应是中国能源第一层级的基本原则，还有第二、第三层级。而且除了能源品类多样化之外，来源多路径、发展多模式同样不容忽视，前者要求必须战略前瞻、分散风险、广泛布局、政企协同，后者则要求在能源发展的不同领域、不同环节、不同历史阶段，在市场经济体系以内，政府主导与自由竞争、计划指令与市场机制、国企控制与混合所有等等均可因地制宜、用其所长。

在多品类多路径多模式的战略框架以内，不同品类、路径、模式客观上存在侧重问题，背后则往往是对政策的竞争、对补贴的瓜分。结构调整是永恒的话题，但不应发展到互相攻击、零和游戏的地步。例如动辄拿“煤炭退出”做大标题、甚至做课题做测算，显然已经严重超越国情世情。市场经济不是摆个新能源的牌子就可以喝令别人退出的，竞争的底牌永远是真正的技术进步、成本降低。

而为什么中国能源不同品类、路径、模式之间的竞争会达到零和游戏的程度？首先排除境外政治目的与市场经济利益，那么深层原因就是发展政策与技术政策弹性/刚性的倒置。中国能源（电力）规划为什么历来争议多？发展规划本应是指导性、弹性的（预测本身永不可能百分百与实际契合），但由于在规划的下一步就是计划审批，即刚性的资源分配与市场准入，而一旦出问题，计划审批的“锅”却往往倒扣在规划的头上。因此，在能源战略规划领域深化改革的方向，就是摆脱计划惯性，让技术政策硬起来，在技术领域舍得砸钱、集中力量搞攻关，由政府承担风险成本；同时让发展政策软下去，在发展领域真正放松管制，政府仅弹性引导，不以规模速度为业绩，投资风险企业自担。

3、合理推动产业变革，充分发挥国资国企的比较优势

在我国改革开放的历程中，金融与基础产业是经济体制改革的重要领域；而在基础产业领域，电力、油气、铁路、通信则是改革的重头戏。经过比较长期的实践，已经初步形成基础产业领域的一些改革共识，例如“网运分离，分类监管”，从较早期电力领域的厂网分开，到2014年的国家铁塔公司、2019年的国家管网公司，本质上都是这一改革共识的延续。又如“比较竞争”，三大油气公司，三大通信运营商，五大发电集团，都是比较竞争的案例。“十四五”时期，“能源新基建”势必带来可观的投资机会，进而形成市场格局的变化，有必要继承“比较竞争，分类监管”等改革共识，除自然垄断等环节外，尽量维护竞争性的市场格局，保证公平无歧视开放。

能源系统是由物质系统/能量系统/价值系统/技术系统/信息系统组成的复合系统，现代社会所需的水-电-气-热-冷等公用事业基础网络，亦可看作能源系统的不同子系统。特别是目前网络性系统性已经相对较强的电网、气网、热网，具有很多相近或相似的地方。例如都具有源—网—用户的结构，都具有供需平衡系统稳定的需求，都需要越来越高的信息化、自动化水平，都具有规模经济与范围经济的特征，都需要大量投资并肩负较多的社会责任，都适用或未来适用分类监管、分段定价等外部管制，等等。“十四五”时期，“能源新基建”应针对此技术经济特性，鼓励引导技术集成+产业融合，一是允许大型能源企业跨界整合，充分发挥相关基础网络领域的优势；二是针对不同网络系统发展的不同历史阶段，对其发展轨迹、政策思维、管制策略加强横向交流与借鉴，设计实施更有效的监管制度及产业政策。总之，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，坚持整体优化、协同融合的导向，“能源新基建”显然大有文章可做、而且义不容辞。

“十四五”时期的“能源新基建”必须充分发挥国资国企的比较优势。如前所述，“能源新基建”与信息通信等领域的新基建在客观上存在较大的差异，例如技术进步慢、不符合摩尔定律，运营周期长、投资回收慢，设施专用性高、进入退出门槛高，社会责任繁重、市场长周期波动，这些都注定了“能源新基建”（长时间尺度）投资低回报的重要特征，即使在启动期为吸引投资、引进技术会给予较高回报，一旦进入简单复制期与长期运营期，必然会逐步回归低回报的本色（否则必然成为全社会的负担而失去政策支撑）。从现实上看，在市场经济的生态体系中，不同类型的企业通常扮演着不同的角色，例如在新兴业务启动期，民资民企往往反应敏锐抢得回报最丰厚的头柱香，一旦市场形势劣化又能及时退出止损，而国资国企往往成为长期运营的兜底角色、甚至被要求亏本亦坚守，又如在很多大工业体系，表面上做甲方的国资国企其实往往回报低微，而更多环伺其畔做供应做配套做服务做外包的民资民企才真正享有高利润。

从历史上看，以能源为代表的公用事业在所有国家均存在保障供给与提高效率的政策跷跷板，高价格与低保障的两难选择，乃至国有化与私有化的历史轮回，而允许鼓励大型国企担当长期低回报的兜底者，无疑是充分发挥制度优势的一条新路。总之，“十四五”时期能源新基建肯定是开放的多元化的、欢迎各类投资各显其能，但从更长的时间尺度看，显然更适合能够接受低收益运营的大型国资国企，同时这也将是此类国资国企完善经营模式从能源领域升级公用事业领域、更好履行兜底者角色的新机会新空间。

4、尽快开始新一轮国家层面能源机构的能力建设，提高其独立性专业性系统性

近一时期以来，国家层面能源管理处于典型的弱化周期。以电力领域为例，改革试点、市场建设等主导权过度向地方让渡，原有价格体系被逐步架空，市场化改革异化为对煤炭降价红利的瓜分，反而加剧了地方政府对于电力市场的干预，央地之间行政权力的收收放放，代替了应有的政府向市场减负放权。国家层面的行业管理机构，如果既不能抗衡超大型垄断利益集团，又不能引领协调督导地方政府，则所谓改革已失去意义，或者说“十四五”期间、首先应该改革并加强的更应是国家能源管理机构自身。在能源领域，安全供应、系统稳定、价格协调、准入许可、技术标准、交易秩序、环境保护等等，这些往往都是市场难以自动实现的，也不是地方政府可以自发做到的，国家层面的能源机构不可或缺、不应削弱。

能源、交通、信息、金融是改革开放四十余年之后中国政府体系中残存的“行业部”，但同时也几乎都是世界各国公共治理体系的标配，国家层面能源部门、能源政策的存在意义，在于其独立性、专业性，而不仅仅是上传下达。例如在低碳领域，如何捍卫中华民族的碳排放权益？如何借低碳机遇快速发展相关技术、抢占相关市场？能源部门应该有独立、专业、系统的研究，而不是简单地反算指标、行政性地分解任务。在这个问题上，能源部门可以说是长期缺位与隐形，远远不如中国科学院、中国工程院等机构所发挥的作用与影响。

能源领域的专业性，很重要的一个特征就是系统性。以能源价格为例，当前中国能源价格体系混乱、历史积弊深重，上下游之间矛盾尖锐，不同品类之间的价格形成机制改革进程亦不相协调。例如电力价格，在发电上网电价不断扩大市场化竞争性定价的比例、输配电网成本监审价格审定不断扩展的同时，在“十四五”期间，完全有必要有条件进一步放开终端售电价格，一方面履行改革职责、真正落实电改9号文所要求的电网企业经营模式转型，另一方面推动形成世界各国普适的二次能源与一次能源的价格联动。特别是应该认真借鉴成品油终端价格形成机制的改革历程，目前汽柴油的定期波动已经完全被市场所接受且形成合理预期，则终端电价的联动与波动亦不应成为改革的禁区。（中国人民大学应用经济学院教授吴疆）