思考如何推进我国售电侧改革

编者按 　　1月19日本报刊发的署名文章《梯诺尔理论对我国售电侧改革的启示》受到行业内的广泛关注，后经能源网、微博、微信和移动客户端等渠道传播引起热烈反响，很多读者都提出了独到的见解，同时也对“梯诺尔理论”在我国电力改革方面的应用进行了讨论。本期这篇文章便对此提出了新的看法。本报会持续关注此话题，欢迎大家投稿。 　　2014年以来，在全面深化改革的大背景下，我国启动新一轮电改，一是先后在深圳和内蒙古西部试点开展输配电价改革，将现行电网企业依靠购电、售电获取价差的盈利模式，改为政府以电网有效资产为基础，核定准许成本和准许收益，并公布独立的输配电价；二是新一轮电改方案获国务院常务会议讨论通过，媒体报道其主要基调是“四放开、一独立、一加强”，即输配以外的经营性电价放开、增量配电业务放开、售电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开和交易平台相对独立、电网规划加强。 　　业界普遍认为，在2002年启动的电改实现了政企分开、厂网分开、主辅分离之后，售电侧改革是新一轮电改的重头戏之一。1月19日，华北电力大学能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣教授在《中国能源报》发表《梯诺尔理论对我国售电侧改革的启示》一文（以下简称“《梯诺尔启示》一文”），再次引发业界对售电侧改革的讨论。基于此文，笔者也想谈谈自己对售电侧改革的浅见。 　　关于售电侧改革的目标 　　《梯诺尔启示》一文提出，“我们认为，我国售电侧改革最终目标是要实现一个竞争性的售电市场，从而提高市场效率、优化资源配置。”这里，把“实现一个竞争性的售电市场”这一手段性的东西囊括进改革目标，表述似乎欠妥。这样表述的结果，虽然容易引起人们对垄断的质疑，却也同时容易引起人们认识上的误区，并在改革实践中走上舍本逐末之途。这绝不是危言耸听，在对电改的讨论中，从打破垄断而不是从市场效率、社会福利出发，主张对电网企业进行横向和纵向拆分的主张，就是例证。 　　显然，改革目标应该是“提高市场效率、优化资源配置”，而无论采取的手段是构建一个竞争性的售电市场，还是加强对当前单一售电主体的监管。《梯诺尔启示》一文引用梯诺尔的研究结论，指出“售电侧完全竞争的体制有可能会比垄断体制更加无效”，不也是说明了这一点吗？！ 　　需要声明的是，笔者并不反对建立竞争性的售电市场，而是反对为了竞争而竞争。只有明晰目标和手段，既不盲目相信“竞争万能”，也不盲目听信“垄断很坏”，做到竞争有效、垄断有度、监管有力，才能保持清醒头脑，真正实现“提高市场效率、优化资源配置”的改革目标。 　　如何衡量售电侧改革成效 　　笔者认为，对改革成效的衡量，应该围绕改革目标是否实现来展开，而《梯诺尔启示》一文引用的国外学者对国外售电侧改革效果的分析，有值得深入讨论之处。 　　首先，笔者相信，通过有效竞争和有力监管，售电侧改革可以促使电价回归科学理性和传统垄断供电企业获得合理的利润水平，但脱离我国现状，简单用传统垄断供电企业的利润水平是否得到压缩，电价是否降低，作为衡量售电侧改革成效的标准是有问题的。比如，对应于国外传统的垄断供电企业，无论从利润率还是从净资产收益率来看，目前我国电网企业的利润水平并不高，笔者查到的一个来源于原国家电监会发布的《电力监管年度报告（2011）》的权威数据是，我国两大电网公司即国家电网公司、南方电网公司2011年的电力业务利润率分别为2.00%、1.68%；而根据媒体公开报道，我国电网企业的净资产收益率也远低于国际大型电力企业和我国央企平均水平，因此我们不能期望通过售电侧竞争进一步降低电网（供电）企业的利润水平。 　　换个角度，如果进一步降低电网（供电）企业的利润水平，电网（供电）企业就不要搞什么混合所有制改革了，有哪家民资愿意进来？！我们知道，国家其实已经将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为引入社会资本的试点项目了。再比如，电价水平受燃料价格、成本较高的可再生能源发电比重、电价交叉补贴政策调整、劳动力成本等多重因素影响，显然不能寄望于售电侧改革独力承担起降低电价的重任。 　　其次，即使上述衡量售电侧改革成效的标准成立，在具体分析上也有不周全之处。 　　从售电侧改革未能压缩供电企业利润空间来看：《梯诺尔启示》一文引用国外学者对美国德州售电侧改革的分析指出，“改革前，改革地区的传统垄断供电公司与非改革地区的传统垄断供电公司有变化趋势相同的利润曲线；改革区的传统垄断公司比非改革区的利润略高。改革后，改革地区的传统供电公司利润不仅仍然比非改革地区垄断企业高，而且利润差距逐渐拉大。”我们要问：影响传统垄断供电公司利润的因素都有哪些？ 　　造成改革前改革区的传统垄断公司比非改革区的利润略高的因素都有哪些？所有这些影响因素在德州电改十年间在改革区和非改革区都发生了什么变化、多少变化？只有把这些因素都剔除掉，才能科学准确判断售电侧改革对供电企业利润的影响，显然这是一个极其复杂的问题，需要严谨细密的分析。《梯诺尔启示》一文还指出，“改革地区为加强竞争引进独立售电公司并没有改变售电公司利润较高的情况。”注意，这里说的是“没有改变”，如果这里隐含了“没有提高”，而设想未引进独立售电公司的结果可能是“有所提高”；再如果虽然是利润较高的情况“没有改变”，但售电公司的服务质量、客户满意度有所提升，是否可以说明改革的积极成效呢？！ 　　从售电侧改革未能有效降低电价和提高市场竞争性来看：《梯诺尔启示》一文引用国外学者的分析指出，售电侧改革并不一定能形成“完全竞争”的市场，而是形成一个售电公司“合谋垄断”“多极垄断”的局面，从而获取更多的不合理利益。显然，这不是售电侧改革本身必然带来的问题，我们也不能期待售电侧“一改革就灵”或“一竞争就灵”，而是要通过加强和改进监管解决改革可能带来的问题。 　　更何况，引入新的竞争至少创造了提高市场竞争性的可能性，这是不容否认的事实。在提到俄罗斯的售电侧改革时，《梯诺尔启示》一文指出，“除电价飙升外，发电侧回归垄断、电网运行效率低下、交叉补贴依旧严重等问题也是层出不穷。”我们是不是还可以这样理解，正是因为“发电侧回归垄断、电网运行效率低下、交叉补贴依旧严重”，才造成了“电价飙升”呢？！把“电价飙升”的板子都打在售电侧改革上，有“冤枉好人”之嫌，何况，《梯诺尔启示》一文不也承认独立售电公司刚进入市场时往往会采用低电价的竞争策略嘛。 　　关于售电侧改革的条件 　　《梯诺尔启示》一文指出，要实现完全自由竞争的电力市场，必须具备“相对完全、公开化的信息交互”和“交易费用不能阻碍用户对电价做出及时响应”两个条件。《梯诺尔启示》一文认为我国目前还不具备这两个条件，因此，“如果忽略了我国国情，在短期内推进售电侧的市场化改革，不仅无法实现改革的既定目标，还有可能增加新的问题，形成潜在风险。” 　　对于改革需要具备的两个条件，笔者完全认同。但改革是要等到条件完全具备时启动，还是在积极创造条件的过程中就适时启动，这是值得讨论的。笔者认为，对于任何改革，尤其是复杂的售电侧改革，我们不要期望一蹴而就。从我国经济和电力发展现状出发，着眼未来趋势、积极创造条件、及时启动改革、在摸索中完善改革，是我们对待改革的可取态度。 　　从目前来看，我国电力发展的信息化水平不断提升，智能电表已开始大量普及，互联网、物联网等技术在电力行业得到推广应用，电力大数据正在形成，这些已经为实现及时、流畅的信息交互打下了基础，启动改革的信息交互条件已经基本具备。 　　从交易费用来看，有交易就会存在交易费用，任何市场也不例外。只要交易费用在合理范围内，就不会影响电价的价格信号作用。因此，售电侧改革从交易费用占比很小的大用户开始，赋予他们选择售电主体的权利，条件也是基本具备的。 　　如何应对售电侧改革的潜在风险 　　《梯诺尔启示》一文还指出了售电侧改革可能引起的三个潜在风险，对此应引起我们足够重视。 　　对于“社会普遍服务缺失、居民生活用电成本上涨”的风险，应该在引入独立售电公司的同时，规定由传统电网（供电）企业提供普遍服务，由此造成的传统电网（供电）企业成本上升问题，政府应该提供透明合理的政策性补贴，以弥补因失去高电价群体和交叉补贴支持留下的窟窿。长远来看，应逐步减少不同用户之间的用电交叉补贴，使售电价格反映真实供电成本，为此可逐步适度提高居民用电价格，以改变补贴富人的不公平现状，同时对电价承受能力较弱的贫困地区、贫困居民，政府财政应提供帮助，满足他们的基本电力需求。 　　对于“不利于可再生能源发电的扩大再发展”的风险，应在实行售电侧改革的同时，落实传统电网（供电）企业对可再生能源发电上网部分的全额保障性收购制度；应建立辅助服务市场，完善公平合理的补偿机制，形成传统煤电、储能蓄能设施等可调节能源与可再生能源发电互利共赢的局面；建立优质优价的上网电价机制，鼓励可再生能源发电企业努力改善发电稳定性等质量指标；完善可再生能源发电补贴制度，确保补贴资金及时足额发放到位。在售电侧改革中，应鼓励可再生能源发电企业成为独立的售电公司，或者与传统燃煤发电企业、天然气发电公司等联合组建售电公司，通过努力开拓售电市场，促进弃风弃光弃水等问题的解决，扩大可再生能源的市场消纳范围。 　　对于“市场壁垒严重，运营效率低下”的风险，应科学制定售电公司的市场准入标准，先期主要鼓励发电企业成立售电公司，鼓励民营资本通过参股等形式逐步积累技术和市场经验，不断培育新的合格的售电主体，促进售电市场的充分有效竞争。 　　为降低改革的系统风险，应加强售电侧改革的系统深入研究，做好改革的顶层设计，改革实施可先从试点开始，循序渐进，逐步积累经验，待条件成熟后再全面推开。在推进售电侧改革时，要同步加强对发电、输配电、售电和调度、交易等各环节的监管，提高监管技术和水平，确保发电、售电环节充分有效竞争和输配电、调度、交易环节中立高效运行，防止出现“多极垄断”“共谋垄断”等反市场行为，维护公平的市场竞争秩序，使售电侧改革取得预期的成效。（司贺秋 作者系能源行业高级经济师）