探讨治理雾霾的有效手段有哪些？

知名媒体人柴静团队花费一年时间打造的纪录片《穹顶之下》一上线，就引爆了整个网络，引发了全社会对雾霾问题的再次与强烈的关注。这部时长100分钟的纪录片，试图回答三个问题，包括"雾霾是什么？从哪儿来？该怎么办？”。作者通过采访环保、石化等多个行业和领域的专家，以自己的理解与视角解析了雾霾的生成原因和行动方案。本文即结合该纪录片的内容，从有效、合理与合法的角度解析雾霾治理涉及的“药方”问题，阐述雾霾治理的关键。 　　治理雾霾如果是目标，那么有效手段有哪些？ 　　雾霾从2013年初连续的大面积发生，以及密集的国内外报道，已经被大众所熟知。民众的诉求，“向污染宣战”的表态，已经使得雾霾的治理，而且是尽快地治理成为一个巨大的政治性目标，社会各界的压力巨大。解决雾霾锁城的问题，用“众望所归”形容并不为过。 　　那么，雾霾治理有哪些有效的手段呢？科学的成分解析证明造成“雾霾”的原因如此之多，仅就能源相关部门而言，油品质量、燃煤污染等都是显著的因素。并且，没有任何一种污染物起决定性作用，但是却都是重要的“祸端”。纪录片的第二部分也基本展示了这一点。 　　既然来源是多样的，那么治理起来自然针对的污染物不同，手段也就不尽相同，并且对于同一个子目标，也会存在不同的手段，比如要减少燃煤污染，停止烧煤、提高排放标准甚至于回收大气污染物都是手段。这也是现实中，不同行业、部门的人从不同角度给出“药方”的基本原因。 　　那么，问题的关键是：从哪个角度，哪个技术入手是最合适的，或者实现一个如何的宏观要素环境，协调一致的政策，驱动减排的实现？否则，如果缺乏这样的讨论，那么直接把所有能源设施都关了就肯定解决问题了。但是所有的人都会同意，这种建议是荒谬的。也就是说，并不是有效的手段，就是应该（以及能够采取）的手段，我们需要一个，甚至若干的评判标准，去决定治理雾霾目标下手段的采用与否与优先次序。否则，将任何的手段简单地视为目标本身，都意味着失去用其他更好、代价更小的手段实现目标的可能性。 　　合理的手段需要价值标准 　　要实现既定的雾霾减少目标，在存在多种选择的情况下，成本最小的减排方案显然应是政策与行动最优先的着力点，然后是成本次小的，逐级扩大。这就是经济学一般理论上讲的成本有效性，这是能够保证推行一项政策的收益大于支出，也就是具有效率（efficient）的必要条件。有了这样一个价值标准，我们就能够把一个应该怎么做的价值判断问题，退回到实证判断的领域，也就是研究不同的途径与技术的成本排序如何。 　　这是一个实证问题，具有客观性，可以结合技术经济特点进行分析与比较。就目前的讨论而言，煤炭的散烧取暖被普遍认为是减排成本最低，因为其排放强度可能是大型电厂的上百倍到几千倍。这一点基本是共识。 　　但是，其他一些不同减排措施的比较，结论就不是那么显然的。其主要原因，在我国，价格信号的传导还很不顺畅，不同部门，不同地区面临着太多“特定”的价格体系。比如东部地区要实现减排，到底是本地进一步提高排放集约度，还是通过将污染转移到西部，输电实现减排更合适的问题。本地进一步提高集约度，意味着成本的上升，并且由于既有标准（比如电厂）已经很高，其进一步提升的难度很大，但是输电同样面临着西部增加排放损失、长距离输送高损耗带来的成本增加等问题。这就需要细致的实证分析。 　　这其中，可能要特别避免一个逻辑上的误区。那就是，造成污染大的部门，并不必然应该是减排最多的部门。前者受部门的活动水平、污染现状等因素驱动，而后者受技术水平、操作监测难易程度等因素影响，这二者并不存在一致性特点。典型的就是交通部门，是一个典型的活动分散、减排潜力不大（当然，严重超标排放、造假的行为不在此列）的部门。 　　合理的就是采用的充分理由吗？ 　　这个问句的答案从文明社会的标准显然是否定的。也就是通常所说的，即使目的正当，也并不意味着可以不择手段，程序正义往往比结果正义更重要。雾霾治理的手段，合理的基础之上，必须合法。 　　仍旧以燃煤散烧为例。一般而言，煤炭的散烧涉及边远地区与最困难群体的基本生活需求，民生目标如果也是一个考虑因素，并且短期内缺乏其他实现这一目标的支持政策，那么在这个领域减排的理由就不充分。因为一方面，居民散烧并没有违法，这是居民改善生活条件的权利与自由；另一方面，如果没有补充政策或者补贴政策，这部分居民的福利会严重受损，这无论是从社会效率还是公平正义方面都是不能接受的。 　　另外的一个例子就是目前拟定实施的《煤电节能减排升级与改造行动计划》，将通过增加发电利用小时数、资金奖励、价格等手段对已改造机组进行奖励。增加发电利用小时数的做法就颇令人费解。如果节能减排是法律要求，为什么需要激励，而不改造的是否涉及违法违规？如果节能减排仅是自愿行动，并不是强制性要求，那么奖励发电小时数的行为是否构成了对未改造机组的不正当竞争？因为发电小时数是电厂的核心利益，“大锅饭”的平均发电小时数尽管不合理，但是起码是公平的安排，为什么一些自愿的行为就能改变这种制度安排？在这些方面，需要一些法律程序与正当性的严格考量。 　　对纪录片基于以上三个视角上的评价 　　这部纪录片以其缜密的逻辑、规范的引用与引证、精良的制作，给笔者以深刻的印象。有理由相信，它将在我国公民环保文化、公民责任与意识培养方面发挥巨大的作用。如果鸡蛋里面挑骨头的话，那么从以上的三个视角，笔者有以下的看法： 　　从有效性的角度来讲，本片基本抓住了煤炭与油品二大污染源，并且穷尽了这种排放巨大的基本原因--消费总量大、排放标准不高或者太低、排放不符合标准以及造假。我想，这得益于作者长期的工作经历与积累，很有说服力。 　　从合理性的角度，本片罗列了几个可以做的措施，特别是涉及居民生活环境的方面，但未对这些造成污染的原因及其对应的合理减排措施确定一个显性的价值标准。应该讲，有些措施自然是正确的，符合常识。但是有些措施，看起来简单，但是实施起来可能异常复杂或者没有经济可行性。前一个比如居民的取暖改造，后一个比如对煤炭的清洗以降低其灰分含量等。 　　大量的研究比较一致的证明，在目前存量污染已经非常严重的情况下，直接走向绿色（go for green directly)，而不是加强末端治理(end-of-pipeline)，应该是成本更低，收益更好的选择，特别是考虑到全球污染物--二氧化碳。 　　从合法性的角度，我觉得这可能是这部片子最大的欠缺。雾霾的成分解析是个科学问题，但是雾霾问题的法律责任解析则是个法学问题。河北的钢厂排放大，我们显然不能想当然认为这部分产业的“罪恶”就大，这部分行业就需要往“狠”里搞，而是要基于法律追溯的原则，追问是否违法、如果违法了为什么违法、为什么会有知法犯法、违法不究。如果没有违法、或者事实并未存在有效的约束，那么从法律意义上的责任就不应该，起码不全部在钢厂本身。 　　作者并没有在这方面深挖，而转而求助于国外经验，讲述国外对“犯事者”的严厉措施。这一点，可能给人造成错觉，觉得“发达国家为了治理雾霾，无所不用其极，多么严厉”的印象，这很容易给更多的“定位”治国，而不是依法治国造成借口。这可能与本片的专家构成中，缺少环境经济与法学经济专家有关。 　　同时，从这三个视角，笔者对于我国的雾霾治理措施的希望，自然是合法、合理并且有效。这三个标准如果只能做到有效，那我会悲观的认为，雾霾的治理将没有希望，即使短期内治理有成绩，雾霾之外的严重问题（比如经济、就业、法治）与长期问题也会凸显。如果还能做到合理，那么一些局部领域可能需要出台一些细微的补充政策与措施，尚可以希冀。如果更进一步，在公开透明讨论的基础上，合法的出台实施各种治理措施，明确社会各个主体的法律责任，这是彻底高效治理雾霾的希望所在。 　　三个角度合一，总结起来，关键的可能不在于是否治理了雾霾，而是以什么样的方式治理雾霾。从这个意义上，治理雾霾可能也不能称其为目标，只是实现经济可持续发展的手段而已。让我们拭目以待吧。（【无所不能特约作者，张树伟，卓尔德研究中心，首席能源经济师】）