地方政府分布式光伏管理能力待考

2013年全国两会过后，新一届政府大幅简政放权，取消和下放第一批71项行政审批事项，新能源位列其中。此后，国内分布式光伏大幕逐渐开启。根据《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》第四条：国务院能源主管部门负责全国分布式光伏发电规划指导和监督管理。地方能源主管部门在国务院能源主管部门领导下，负责本地区分布式光伏制定发电规划、建设的监督管理。

　　那么，地方政府应如何管理分布式光伏这个新兴事物？一年多来，分布式光伏发展与各地分布式能源管理探索同步推进，可谓八仙过海，各显神通。

　　2013年下半年，各地能源主管部门根据《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》，陆续出台了各地的《分布式光伏发电管理暂行办法》和《太阳能光伏发电发展规划》。

　　如何合理分配规模，管理备案？

　　应该说，国家能源局对于分布式光伏规模的分配，是基于对各地资源情况的综合考量。具体到地方，我们的感受是，各地的管理水平参差不齐，有些地方摸索创新管理模式接地气，有些地方却简单粗暴。一家光伏投资央企的负责人告诉《中国能源报》记者。

　　江苏或许是个比较极端的案例。据了解，去年下半年，由于该省能源主管部门人事震荡，这个分布式光伏应用大省，最终采取了最保险的规模分配方式——每个县市均分。也就是说，绝对公平，没有地方会拿的比别人多。这样最保险，不存在任何风险，不需避嫌。江苏一个投资商指出，此举看似公平，实际却并不一定合理。每个地区的实际资源情况和建设条件都不同，这种管理方式太过简单。

　　事实上，地方能源主管部门也有难言苦衷。去年分布式光伏还遭遇了这样一个插曲：一些地区和项目存在政策尚未完全落实、配套措施缺失以及备案（核准）程序不透明等问题，甚至出现新建电源项目投资开发的投机行为，从而增加了项目建设成本，扰乱了新建电源项目投资开发秩序。由此，国家能源局为规范市场秩序，开展了打击路条倒卖的行动。这一文件在当前国内的政治环境下，加剧了紧张气氛，导致各方更加谨慎。而归根结底，是政府的管理程序缺乏清晰明确的标准。

　　地方政府对分布式光伏实行备案制管理。按照国家能源局的要求，各省（自治区、直辖市）能源主管部门应进一步完善光伏电站项目备案管理办法，下放到省级以下地方政府能源主管部门进行备案管理的，应提出规范的备案管理要求。项目备案文件应明确项目建设内容、投资主体、建设场址及外部建设条件等要素，针对光伏电站项目开发周期短的特点，对备案文件的有效期限以及撤销、变更的条件和流程应作明确规定。在有效期内未开工建设且未按规定申请延期的，项目备案文件到期后自动失效。

　　但在实际执行中，地方能源主管部门提出的标准未能清晰识别出备案申请的优劣。而让分布式光伏开发商始料不及的是，相比光照资源，屋顶反而成了投资电站最稀缺的资源。于是，分布式光伏备案变成了分布式屋顶资源备案。我们省有100兆瓦的规模，要求地市层层上报，最后的备案数量达到300多兆瓦。南方某省一位分布式光伏投资人说。

　　我们市一开始就跟企业说明，备案与指标不挂钩，按照电站建成并网的顺序，优先享受省里能源局给的分布式指标，没有享受到当年指标的顺延到下一年。后来又出文件，规定备案3个月内动工、6个月建成。如果延期超限，企业要申请备案延期，否则取消备案。某市能源主管部门相关负责人告诉记者，备案制要明确时限，一定时间内不做就要取消。

　　某地一位不愿意透露姓名的能源局官员告诉记者，关于备案和指标管理，国家和省里的政策太多，变化太快太大。有很多规定并没有完全施行，因为还涉及到屋顶资源等情况，变数太多。备案管理和分配规模的关系，我们一直在想办法。他说。

　　正因如此，2014年多地分布式光伏项目都拖到了9月才开工建设，并网也由此集中到了年底和今年年初，从而影响了目标完成。

　　地方规划应更细致

　　2014年是分布式全面推开的第一年，国家层面目标和各项政策同时下发，时间紧任务重，地方分布式管理工作有些着急也是在所难免。

　　中东部很多省份非常重视分布式光伏，地方政策下得也很快。这些政策文件首先都强调了规划指导的重要性。国家发改委能源研究所一位专家也表示，各省的规划是其核准项目的依据。国家给地方下达的指标会参考各省自己的规划，同时也会请地方提反馈意见。省内有规划，会更容易跟国家能源主管部门商讨适合本省的指标。

　　但因分布式光伏推动过快，各地方政府虽有规划，但都只是目标、财政补助、政策等，没有根据分布式光伏的特点，认真研究当地的实际情况，匆忙上阵。

　　分布式光伏接入当地配电网，更应该考虑当地电网网架结构和负荷的实际，而不仅仅是太阳能资源、土地资源、屋顶资源等资源条件。一位资深业界技术专家指出，地方的规划，应该是在资源条件普查的基础上，充分了解区域电网接入实际，考虑消纳问题。只有详细摸底，有的放矢制定当地的分布式光伏发展规划，才能挤干水分，合理科学分配配额。