生物天然气产业终于有了自己的“宪法”

　　生物质能产业促进会（以下简称“协会”）近日获悉，2019年12月6日，十部委联合下发了《关于促进生物天然气产业化发展的指导意见》（发改能源规[2019]1895号，以下简称“指导意见”）。业内期盼已久的生物天然气产业发展“根本大法”终于出台，它将是今后一段时间指导我国生物天然气产业发展的纲领性文件，对产业的起步和有序发展将起到积极的推动和促进作用。一句话，在政策层面，国家支持生物天然气产业发展的大门已经敞开，随着各类投资主体进入该领域和更多项目落地，业内关心的一些相关配套政策也会逐步出台和完善。现结合2019年2月20日国家能源局综合司下发的《关于促进生物天然气产业化发展的指导意见征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）》，从促进产业可持续发展角度谈谈协会对指导意见的认识和理解。

　　指导意见的权威性和执行力得到进一步提升

　　在能源领域，指导意见是继“北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）”之后，十部委联合下发的又一重磅文件。由于生物天然气产业链较长，横跨农业、工业、环保、能源、有机肥等多个领域，在产业发展过程中，需要多部门共同发力。多部委联合发文，更有利于后续配套政策的落地，使政策的执行效能大幅提升，避免以往的“政出多门，相互掣肘”现象发生。

　　发展意义重大，产业定位清晰

　　生物天然气是可再生能源当中，唯一可形成完整闭合循环链的绿色生态能源（见下图），既能保护环境，又能高质量发展经济，满足人民高品质生活，完全符合习近平总书记提出的绿色发展和人类永续发展理念。发展生物天然气，除了规模化处理城乡有机废弃物，发展绿色循环经济，保护生态环境，提高县域清洁能源安全保障能力，更重要的是用沼渣沼液做高效有机肥替代化肥，可改变中国的现代农业生态结构，提升十四亿国人的健康生活水平，造福子孙后代。

　　“推进生物质能转型升级，加快可再生能源在燃气领域应用，培育发展可再生能源新兴产业。”指导意见向市场释放出明确信号，国家将加快生物质能产业转型升级步伐，未来非电利用（生物燃气、清洁供热、液体燃料等）将成为生物质能主要利用方式。更加强调产业的统筹协调和融合发展与征求意见稿相比，指导意见在多处反复强调产业间的协同发展和融合发展，这与生物天然气产业跨领域、跨专业、产业链较长等特性紧密相关。指导意见在“总体要求”章节，就提出“统筹协调，合力推进”原则，统筹可再生能源和天然气产供销支持政策，将生物天然气融入大能源，与常规燃气实现融合发展。在规划层面，强调各层级生物天然气规划要融入本级天然气发展规划，纳入本级天然气发展战略，与本级各类专项规划相衔接。在项目开发建设层面，鼓励燃气经营企业、进口企业和基础设施投资企业开发建设生物天然气项目。在商业模式创新方面，鼓励企业延伸产业链，拓展生物天然气多元化应用领域，建立生物天然气产、输、配、储一体化生产和消费体系，整合扩展有机肥、绿色食品、生态农业等产业链，提升产业附加值。简单讲，就是鼓励企业纵向一体化，横向跨专业、跨领域经营发展，这对央企、国企、上市公司或规模发展企业来讲可能更具有竞争优势。 

　　发展目标有所调整

　　指导意见取消了生物天然气2020年发展目标。2025年的发展目标由征求意见稿的150亿立方米调整到100亿立方，2030年的目标由300亿立方米调整到200亿立方米。届时，产业规模将达到世界前列，拉动社会投资约1.2万亿元，年处理各类有机废弃物3.5亿吨，带动100万人就业，年增加农民收入600亿元。发展目标的调整，从侧面也反映了相关行业主管部门对发展生物天然产业面临的困难和阻力比之前认识的更加充分，以更加稳健、务实的作风推动产业的健康可持续发展。在国土空间规划指导约束下，编制生物天然气“两级发展规划+市县级开发建设方案+重点企业发展规划”。指导意见进一步强化了规划的指导和引领作用，与征求意见稿相比，市县级编制规划变为编制开发建设方案，在市县级层面更加强调产业发展的实操性和项目落地的制度性保障。这种纵向+横向规划编制模式，基本绘制成了一幅精确到乡镇级的全国生物天然气项目开发建设蓝图。另外，在“制定发展规划”章节，多次强调要在国土空间规划指导约束下编制各级生物天然气发展规划。多数人对“国土空间规划”不是很了解，这是一个什么东西，为何如此重要，在此有必要说明一下。党的十九大后，按照新发展理念和高质量发展要求，党中央、国务院于2019年5月23日出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 》。意见明确指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。这就不难理解，为何各级生物天然气发展规划和各类专项规划必须在国土空间规划指导约束下进行编制。还是一句话，未来的规划编制，就是减少随意性，规划一旦确定，就要“一张蓝图绘到底”。生物天然气产业要坚持工业化、商业化、市场化、专业化发展方向。在生物天然气开发建设方面，指导意见从七个方面强调产业一定要走工业化、商业化、市场化和专业化的发展方向和路径。这不免让人联想到早些年我国户用沼气工程发展所走的“政府包办”投资模式。重投资，轻运营，国家资金每年都在撒“胡椒面”，每年都建成一批沼气工程，但就是没有见到产气量的大幅提升。这种以政府为主体投资管理项目的方式已不能适应新时代经济高质量发展要求，这也许就是国家力推生物天然气走工业化、市场化、专业化发展道路的主因。生物天然气要想大规模发展和高比例消纳，技术进步、模式创新、政策支持、市场机制缺一不可。在生物天然气项目建设层面，有必要从指导意见中划几项重点。

　　1、根据县域资源量，整县推进，多点布局，单个项目日产量控制在1-3万方生物天然气为宜。

　　2、根据协会2018年底统计的城镇生活垃圾清运量，我国城镇现有可收运的有机垃圾（餐饮和家庭厨余）资源量在1.4亿吨左右。随着垃圾分类体系深入推进，大中城市可因地制宜建设生物天然气项目，这将是很大一块未开垦的“处女地”。

　　3、为鼓励燃气经营企业消纳生物天然气的积极性，对投资建设生物天然气项目以及消纳生物天然气的燃气经营企业，国家油气企业将在常规天然气分配上给予支持。鼓励常规天然气进口和基础设施投资企业开发建设生物天然气项目。

　　4、设计开发生物天然气碳减排方法学体系，推进生物天然气企业参与碳排放权交易。

　　5、鼓励产学研结合进行生物天然气技术和模式创新。

　　6、构建生物天然气全产业链工业化标准体系和技术装备认证体系。

　　从六个方面建立健全生物天然气产业体系一个产业的发展离不开产业自身体系的建设。指导意见从六个方面对如何建设产业体系给出了原则性意见。其中有亮点也是与企业经营最为密切的有五个方面。

　　01鼓励探索谁污染谁付费，谁处理谁受益的原料收储模式，这对降低生物天然气项目运营成本，提高市场竞争力将起到极大的促进作用。

　　02建立生物天然气多元化的消费体系，积极推动生物天然气优先利用，将打通生物天然气从生产侧到消费侧的瓶颈，降低生物天然气企业的产品消纳门槛。生物天然气的的后端消纳要“宜”字当头，结合当地天然气消费市场，一定要坚持宜热则热，宜电则电，宜CNG则CNG，宜并管网则并管网。

　　03产业能否走市场化商业化道路，未来能否摆脱对气价补贴的过度依赖，核心在沼肥的高附加值能否得到充分体现，而能否建立工业化有机肥生产消费体系，对我国生物天然气产业的健康可持续发展至关重要。

　　04生物天然气项目是典型的环保工程和城乡基础设施，为避免造成二次污染，建立生物天然气工程全生命周期的环保体系势在必行，特别是原料的气味、生产过程中产生的废渣废液等必须达标排放。

　　05在行业数据统计方面，生物天然气与生物质发电还是有很大区别。生物质发电的计量监测，发电数据统计主要依靠电网企业，而生物天然气的行业统计体系如何建立呢？指导意见结合国务院“放管服”改革精神，提出建立“项目自我监测、行业统一监测、政府加强监管”的新时期我国生物天然气统计监测体系，这对行业组织加强行业自律和自身能力建设提出了更高要求。同时，新的监测体系将能够整合更多的社会资源和力量参与到行业管理及服务中来。

　　需要完善的支持政策

　　产业的发展离不开国家政策的支持，指导意见对下步需要研究和完善的配套政策从五个方面进行了归纳。1、研究建立绿色燃气配额机制。2、制定生物天然气优先利用政策措施。3、建立生物天然气开发利用与常规天然气计划分配、进口量分配挂钩机制。4、研究出台生物天然气绿色信贷支持政策。5、组织开展生物天然气产业化项目开发建设，加快建立完善支持政策体系。

　　梳理了现有优惠支持政策

　　与征求意见稿相比，指导意见对我国现有节能环保和资源循环利用支持优惠政策进行了梳理，进一步明确了生物天然气项目在以下四个方面可享受优惠待遇。1、用地方面，在年度用地计划中优先安排。2、税收方面，享受资源综合利用增值税、 节水项目企业所得税、项目进口设备关税和进口环节增值税优惠政策。3、原料预处理和有机肥生产享受农用电电价政策。4、要求各地做好秸秆综合利用、农机购置、畜禽粪污资源化利用、有机肥替代化肥等专项资金与生物天然气项目原料保障、有机肥利用等相关政策的衔接。稍后协会将把以上政策文件汇编成册，供行业内企业和专家参阅。

　　强化行业监管

　　政府的高效监管体系，是任何一个行业健康可持续发展的坚强保障，指导意见进一步加强了行业管理体系建设。生物天然气是易燃易爆气体，产储输配各环节必须严格监管。指导意见提出要制定生物天然气项目管理指南、编制规划、项目建设和运营管理导则，指导各地对生物天然气进行管理。强调支持符合标准的生物天然气并入城镇燃气管网，鼓励生物天然气企业与终端用户直接进行市场化交易。严格源头准入，强化生物天然气产销用全流程安全管理。最后强调，要加强行业组织建设和监督管理，促进行业自我可持续发展。看来，在经济高质量发展理念和市场在资源配置中起决定性作用的思想指导下，生物天然气产业发展道路任重而道远。

　　 建  议

　　就指导意见和生物天然气产业发展，协会提六点建议，供政府有关部门和业内专家参考：

　　一、发展生物天然气，促进生物质能开发利用向非电领域和高附加值方向转型，是一件利国利民利企的大好事，社会上下定会大力支持，但这仅是针对生物质能开发利用增量市场。生物质能产业的可持续发展，需要我们既要“抬头看天”，也要“低头看地”。对于在运生物质发电项目，在保持现有政策稳定的前提下，建议国家有关部门尽快出台存量发电项目转型升级支持政策，给行业一个转型缓冲期，通过市场化机制，激励和促进存量生物质发电项目向热电联产和综合能源服务方向转型，提升生物质发电行业的市场竞争力和行业整体盈利水平，有效缓解国家可再生能源发展基金巨大缺口。

　　二、由于生物天然气产业链较长，产业发展过程中涉及多专业多领域，在指导意见基础上，建议国家发改委、国家能源局尽快编制“国家生物天然气中长期发展规划”和“生物天然气产业发展实施方案”，在方案中明确具体工作任务、完成时限和责任主体，保证指导意见中的产业发展思路能够落到实处。

　　三、建议国家在2020年第一季度启动首批生物天然气产业化项目建设和出台生物天然气后端奖补政策，鼓励先行先试，为产业后续发展积累经验。在产业化项目推进过程中，逐步出台或完善气价与有机肥奖补政策、财税优惠政策、行业标准、产业监管等系列配套政策。

　　四、建议生物天然气生产经营用电（含沼渣沼液加工生产有机肥）全部享受农用电电价政策。

　　五、指导意见中2025年（产业起步期）生物天然气发展目标偏高，  2030年生物天然气发展目标（快速发展期）较保守，建议在国家生物天然气中长期发展规划中，将2025年目标调整到60亿方，2030年发展目标由每年200亿方调整为250亿方。我国每年可收集农作物秸秆量近9亿吨，规模化畜禽养殖场每年产生粪污20.5亿吨，城市年产厨余垃圾1.4亿吨。保守测算，我国生物天然气可开发潜力每年约1500亿方左右，这还不算工业有机废水废渣和生活污水污泥。只要国家产业支持政策能跟得上，这个建议目标是完全能够实现的。（文 / 生物质能产业促进会 张大勇 王乐乐 曾杨）