习近平要求发改委年底出新电改方案 各方仍博弈

　　国庆节前后，有关新的深化电力体制改革方案已起草完成的消息频见报端。消息称，方案已递交到国务院，有望于近期获批出台。新一轮电改再引热议。

　　自2002年“厂网分开”实施以来，电改一直是“只闻楼梯响，不见人下来”，今天终于迎来实质性推进的信号。中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕在接受记者采访时说：“新一届党和国家领导人对体制改革的重视程度和推进力度，为新电改方案的顺产提供了非常好的时机。习近平总书记在今年6月份的中央财经领导小组会议上明确提出，要抓紧制定电力体制改革总体方案，并对发改委提出要求，在今年底拿出新电改方案。”

　　电改是一块异常难啃的“硬骨头”，而今年习近平总书记亲自过问，被业内外人士解读为新一届政府推进电改的决心。不少专家认为，政府反复强调，改革是中国最大的红利。而反腐运动也让人看到了政府的强大勇气和决心，有这样的勇气和决心推进电改，中国电力体制就不怕改不动，不怕理不顺。

　　当前媒体讨论最多的所谓“新电改方案”提出“四放开、一独立”，即输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台相对独立。上述改革明显会触动电网企业利益链，将会破除电网公司所掌控的巨大权势。

　　对此，中国人民大学经济学院教授吴疆对记者透露：“国家发改委综合改革司早已编制‘关于进一步深化电力体制改革的若干意见(征求意见稿)’(以下简称‘征求意见稿’)，并广泛征求意见。其中最大的亮点是确立了电网企业新的盈利模式，电网企业不再以上网及销售电价差作为收入来源，而是按照政府核定的输配电价收取过网费。”

　　电改再次上路，自然被寄予厚望。但中国人民大学经济学院教授吴疆强调说：“有关电改方案的讨论仍在继续，正经历着上下、内外、左右各利益相关方的博弈，处于百家争鸣阶段。”他认为，电改是一个复杂的事情，目前各媒体报道的“方案已递交国务院，有望于近期出台”的言论过于乐观，而公开谈论的所谓方案内容也只是部分被业界专家各自认可的征求意见稿中的内容，电改方案在年底前出台有较大难度。

　　记者致电国家电网、南方电网及发改委相关负责人，得到的回答均是方案正在审定中，尚无定论，不便说太多。

　　市场化，还原电能商品属性

　　毋庸置疑，电改涉及问题很多，而且每个问题都有复杂的背景，牵涉多方利益，电改方案必然经历多方互动和博弈。

　　不过吴疆认为，从具体操作层来讲，当下的电改时机比以往任何时候都要好。除了政府高层领导的重视和推动外，相比油气、铁路等领域的改革，电改还有其他方面的一些利好因素作为催化：

　　首先，电改已经有过一次“厂网分离”的改革经验，发电企业也进行过拆分，有一定的改革基础;

　　其次，这些年舆论对电改的充分讨论，更有利于电改决策的科学化;

　　其三，目前我国已经有非常多的关于电改的研究报告及研究方案，积累了重要的理论支撑。

　　企业观察报记者在采访中发现，虽然新电改方案的神秘面纱还未揭开，是否会在年底露面也仍然未知，但无论电力企业内部人士还是业界专家，都对此轮电改充满信心，一致表示市场化的改革方向毫无悬念。

　　中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕分析，按照十八届三中全会要求，我国要建立统一开放、竞争有序的市场体系。具体而言，就是要解决企业自主经营、自负盈亏的问题，解决消费者自由选择的问题，解决市场要素畅通流动问题。具体到电力行业，上述三方面问题每个都待破解。

　　我国电力企业的投资权、定价权被政府掌控着;生产要素的跨省、跨区域流动也有着方方面面的限制;电力资源的配置很大程度上通过行政审批来实现，而不是靠市场机制;电网公司统购统销的经营模式没有调动起企业发展的积极性，还剥夺了消费者的自由选择权。加上政府监管不到位，引发出诸如弃风、圈地等负面怪病。“所以，此番改革的方向，一定是破除政府过度干预，改革政府行政配置资源体制，建立完善的电力市场。”欧阳昌裕说。

　　此观点恰恰与今年6月份习近平总书记就推动能源生产和消费革命提出的5点要求相吻合。其中重要的一点是，“推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”。

　　电能的属性一部分是其内在特质规定的技术性，如不可大规模储存、产供用的同时性等，这决定了电网存在的必要性，也是其容易形成垄断的原因;另一部分则是由社会附加的，主要表现为社会性和商品性。社会性即电力资源是确保国家经济发展、社会稳定的保障性、基础性资源;商品性即电力资源可以作为一般商品在市场上自由交易。

　　对于电能属性的认识与实现，深刻影响到电力市场化改革的方向和推进方式，影响到改革的路径选择，市场模式及政府监管手段等诸多方面。欧阳昌裕分析，研究电能的三个属性可以得出结论，电网应该保留其社会属性和技术属性，发挥电网设施的基础性平台作用，采取统一监管模式，并采用独立的输配电价。而发电侧和售电侧完全可以放开，引入竞争机制。发电侧早在2002年厂网分离的改革中就已经放开了，目前，关键是售电侧的放开。

　　据记者了解，目前流传出来的电改征求意见稿强化售电侧的市场竞争机制。对此，中国法学会能源法研究会常务理事、副会长兼学术委员会主任吴钟瑚表示，配电侧和售电侧放开是我国电力产业朝着市场化竞争方向发展的重要风向。输配分开，适当引入竞争，有利于用户端选择权的强化，也有利于电价成本的降低。现在关键看放开多大，取决于改革的力度有多大。如果仅仅是少量民资入股，那么就不会形成太大影响。如果形成若干配电商和售电商，并有一系列配套措施出台，比如价格制定、市场监管、成本核算等，那么此轮电改将取得很大成效。

　　分类管制，取消电网购售电业务职能

　　在我国，电网企业目前是发电企业与用户之间产品传输和市场交易的唯一纽带，所有市场上的电力交易和输配必须通过电网公司。可以说，我国电网公司通过这个渠道控制了电厂和用户的两端。

　　中投顾问能源行业研究员宋智晨接受企业观察报记者采访时表示，电网公司在电力行业所处的地位非常关键，电网垄断既是保障电力行业稳健发展的重要因素，也是阻碍行业竞争效率提升的罪魁祸首。

　　在很多业界专家看来，电网的盈利模式和生存之道是我国十多年来电力体制改革的最大障碍。此轮电改，关键是要取消或弱化电网企业从事购售电的业务职能，适当引入竞争，让发电企业与用户实现直接而高效的交易。此前，吵得沸沸扬扬的“拆分电网”传说也正是基于这样的认知。

　　对此，欧阳昌裕表示：“售电放开是大势所趋，这意味着未来卖电不是电网公司一家，而是多家。未来的发电企业，甚至是电商企业都有可能成立售电公司，卖电给用户，用户选择将越来越多元化。”但他认为，这并非易事，输配环节、销售环节都需要有全面系统的规划，能否取得实质性突破，主要看国家层面的改革决心和配套改革措施。

　　无论接下来改革的挑战如何，目前看来，配、售电放开必然会改变电网的盈利模式。企业观察报记者在采访中发现，这似乎成为业界专家们的共识。吴钟瑚直言：“电力改革的方向是市场化，而关键点在于形成多买家多卖家的格局。目前，电网公司统购统销的运营模式不利于这种格局的形成，是接下来电改的重中之重。”

　　当前，电网的盈利模式是差价模式，即电网公司从发电厂按照上网电价收电，并进行调度、结算。然后，电网再按照销售电价将电卖给用户，上网电价和销售电价之间支出和收入的差额，即低进高出的差价是电网公司的收入。但现在，这个价差已经高到存在不合理之处。所以，业内专家认为，电网公司的收入模式将变为准许收入模式，也就是说将电网作为一个与道路、管道一样的公共资产、公用设施，只收取过网费，且采取独立的输配电价，并严格监管。

　　“如此一来，电网公司便与发电企业及售电企业没有了利益之争。国家对其考核角度也将发生非常大的改变，电网公司需要无歧视地对所有顾客开放，包括发电公司和用户，维持好电力系统的安全、稳定运行，做好政府委托给它的其他任务，比如电力普遍服务，特殊供应等。”欧阳昌裕表示。

　　对于竞争性电力市场的形成，欧阳昌裕还提出，要改变过去我国电力项目重审批、轻规划的做法。“最好是通过强化国家统一规划调控，让规划内各项目以公开招投标的市场竞争方式寻找到合适的投资方来操作，如此方能避免目前存在的诸如圈地、寻租等不良现象的发生。同时，也有利于电力项目投资效率的提高及布局的科学与合理。”

　　改革不易，小步快走为上策

　　12年前，我国的电力体制改革打破了原国家电力公司集发、输、配、售为一体，垂直运营、高度集中的格局。中国电力体制实现厂网分离，成立了国家电网、南方电网两家电网公司以及国电集团、大唐集团等五大发电公司，以及葛洲坝集团和水利水电建设总公司等四家辅业集团。

　　改革激发了五大发电企业以及众多地方、外资、民营发电企业多家办电厂的竞争格局。年新增装机量由改革前的2000万千瓦增加到近1亿千瓦。国家发改委能源研究所原所长周大地对企业观察报记者表示，上一轮电改缓解了我国经济快速发展过程中长期存在的电力短缺问题，但遗憾的是，改革只解决了发电侧的多卖家问题，输配分开却没有实行，电价改革也相对滞后。在各利益方激烈博弈的背景下，电改陷入进退两难的僵局。

　　也正因为此，各种指责声不绝于耳。发电企业认为电网企业利用交易和调度权制造了不公平、不公正的电力市场环境。电厂诉求调度独立，不受制于电网企业。工商业用电户认为电网独家卖电是垄断，剥夺了其选择权，制造了高价。

　　矛头直指电网改革，并一度引发甚为激烈的拆分大讨论。时至今日，在我国电力资源供应能力相对过剩的背景下，周大地认为，我国需要通过新一轮电改解决输配环节的不科学性，使得电力项目的投资、建设，电力资源的调度和使用更加优化、更加高效，最终达到不断推进改革的终极目标。

　　如果改革已成定局，方向也已明朗，那么此轮改革该按照怎样的节奏推进?吴疆分析，过去十多年时间里，各种电力改革的口号层出不穷，比如竞价上网、大用户直购电试点等，但最终仍是雷声大雨点小。这说明电改牵扯的利益相关方博弈比较激烈，不那么容易推进。所以改革不能急于求成，在大的改革方向和原则没有错的情况下，允许电改慢慢推进，无论怎么改革，只要不后退都值得肯定。

欧阳昌裕认为，当前改革最大的阻力实际上不仅是来自于企业，更多的是来自于利益攸关的政府相关部门。因为电改实际上也意味着动他们的命门，比如与审批相关的部门等。此外，改革涉及相关冗余机构的裁撤、人员的剥离，这些问题处理不好，会增加改革的成本，并留下严重后遗症，影响社会稳定。

　　所以，关于改革的节奏方面，他认为要注重顶层设计，统筹规划，分步实施，切忌休克式改革。也就是说，急不得，最好是小步走、不停步，三五年内有较大变化，八年、十年有根本性变化。

　　同时，电改也不能单打独斗，要兼顾其他行业，综合考虑其上下游相关产业的改革节奏。要和我国整个经济体制改革协调，推进改革过快容易陷入无序境地，最好先试点示范，然后通过总结经验，有成熟的方略后推而广之。欧阳昌裕强调说：“改革态度、思想认识要积极，操作还是要稳妥。”