光伏项目违法用地需要承担的法律责任

:编者按：中伦律师事务所郝利律师团队总结了长期从事光伏电站项目开发建设、投资并购和争议解决相关法律服务的实践经验，特推出光伏电站用地疑难法律问题系列解析文章。本文作为系列文章的第六篇，重点分析违法用地可能涉及的相关责任，尤其是容易被项目投资方忽视的刑事责任，供相关人士参考。

一、违法用地可能遭遇的民事侵权索赔

实践中，由于用地问题而导致的侵权案件十分常见，并且项目业主、施工方等主体均有可能承担侵权责任。例如，（2014）石民初字第150号案中，法院即认定施工单位某新能源公司在施工中将康某依法取得使用权证的草原毁损，应当停止侵害，并就相关经济损失予以赔偿。而业主在未取得合法的土地使用权的情况下将工程交由新能源公司施工，故构成共同侵权，应承担连带赔偿责任。因此，光伏电站相关各方主体，均应关注项目用地手续，提前作出应对，避免遭受损失。

就建设用地而言，常见的侵权行为主要表现为未批先建，擅自占用他人土地，或超出批准范围进行开发建设。在此情形下，若土地权利人提出侵权主张，则项目公司需要承担民事赔偿责任，还可能需要将土地恢复原状。

就租赁用地而言，最常见的风险在于项目公司与不享有权利的主体签署用地协议，比如使用集体用地时并未与村集体协商，而是直接与乡镇政府签署用地协议。在此情形下，乡政府或镇政府并非土地权利人，其无权直接处分集体土地，一旦村集体进行索赔，项目公司则需要承担民事侵权责任。此外，项目公司签署用地协议时未履行相关程序，也极易引发争议。

实践中，项目公司还可能涉及因征地补偿而引发的次生诉讼，即土地权利人与政府就征地补偿事宜产生争议，大多会以项目公司为被告提起侵权之诉，并可能通过阻工等方式干扰项目建设，导致工期延误，无法顺利并网。有时，还可能出现多名权利人就同一地块主张权利的情形。在此情形下，项目公司需尽快完成用地手续的办理工作，取得用地批复和用地规划许可，否则亦可能承担赔偿责任。

二、违法用地可能遭遇的行政处罚

行政责任是项目公司在实践中因违法用地而承担的主要责任，具体而言，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

由此可见，此类处罚轻则罚款，重则限期拆除、没收，而实践中被拆除、没收的项目并不鲜见。例如，原国土资源部曾公示内蒙古某能源公司违法占用耕地建设光伏电厂案，该案经土默特右旗国土局下达责令停工通知书，责令退还违法占用的土地、没收地上建筑物并处罚款849.47万元，同时，土默特右旗公安局移送追究该公司法定代表人刑事责任。（1）此外，在宁夏、青海、山西、河北、河南、福建等地均存在类似案例，故项目方应给予必要关注。

注解：

（1）详见自然资源部官网，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201508/t20150805_1991528.html

此外，需要注意的是，一旦发生违法用地情形，项目所在地市、县的国土资源主管部门有权将相关情况通知同级能源主管部门，并逐级上报国家能源局，将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒，有可能影响后续投资。

三、违法用地可能遭受的刑事处罚

严重违法用地则要承担刑事责任，其主要表现为非法占用农用地罪。《刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”实践中，已存在据此判决的相关案例，如德阳市中级人民法院在（2018）川06刑终151号案中，认定被告人李某未经有权机关批准，在集体土地上修建光伏发电钢结构大棚，造成农用地损毁17.792亩，已构成非法占用农用地罪，判处其有期徒刑二年零八个月，并处罚金150,000元。再如，会理县人民法院在（2018）川3425刑申2号案中查明，某新能源公司在未办理使用林地手续的情况下，擅自改变林地用途，在林地上搭建光伏板修建光伏电站，最终法院认定该公司负责人徐某依法构成非法占用农用地罪。

前述案件中，项目方均未充分关注项目用地手续，对于相关刑事责任的了解也不深入，以致构成刑事犯罪而不自知。因此，项目方应重视对于非法占用农用地罪等相关刑事责任的理解与分析，避免遭受刑事处罚。

首先，必须提示项目公司及相关负责人注意，非法占用农用地罪采用双罚制，即项目公司、单位负责人均可构成非法占用农用地罪。

其次，构成非法占用农用地罪，需满足“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”等条件，最高人民法院就此作出了规定，具体如下：

（1）对于非法占用耕地，根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）第三条的规定可知，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。”

（2）对于非法占用林地，根据《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）第一条的规定，造成原有植被或种植条件严重毁坏或严重污染，并具有下列情形之一的，即构成犯罪：

（3）对于非法占用草地，根据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）第二条的规定，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，即满足数量较大而构成非法占用农用地罪。

（4）对此多次实施非法占用农用地行为依法应当追诉且未经处理的，则应当按照累计的数量、数额处罚。

中伦律师事务所 郝利王威

实习生金冲对本文也有贡献