水权制度建设难以一蹴而就

　　■王浩

　　编者按

　　为积极稳妥地推进水权制度建设，水利部日前印发了《关于开展水权试点工作的通知》。其中，明确了在工作基础好、代表性强、地方积极性高的7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用2-3年的时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范。日前，《中国能源报》记者就水权制度建设相关问题对中国工程院院士、中国水科院水资源所所长王浩进行了专访。

　　中国能源报：水权是水资源配置的一个制度问题。水权制度的建立核心是什么？

　　王浩：水资源的所有权是指国家、单位（包括法人和非法人组织）和个人对水资源依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一种绝对的物权。在我国，水法明确规定，水资源所有权为国家所有。澳大利亚、日本、法国、南非等国家，也都是由国家掌有水资源的所有权。水资源使用权是派生于水资源所有权，又区别于水资源所有权的一种独立的物权，是对水资源的使用获益权。水资源使用权从所有权中抽离开来正是为了配置资源，实现物尽其用，以保障非所有人的生存发展利益。

　　我国推行水权制度建设，是为应对日趋尖锐的供需矛盾，在水资源所有权国家所有的基础上对水资源使用权进行管理与分配，即通过水权的明晰，增强政府，企业、团体乃至个人对水资源有限性和水权财产性的认识，强化水资源的管理。通过水资源使用权的明晰和分配来规范以往用水与节水权责不分的用水方式，通过市场经济调节机制的建立来引导公众高效用水习惯的形成，同时强化政府的社会管理和公共服务职能，形成与水资源承载能力相适应的集约型的生产模式和自律型的生活方式。

　　水权制度主要包括水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等三个方面。初始水权的分配是水权制度整体实施的基础和先决条件，所以说水权制度建立的核心是水资源使用权确权登记。

　　中国能源报：水权制度涉及水资源管理和开发的方方面面，内容也极为广泛，在我国早已有过讨论。2005年水利部已出台相关文件，距今已经有10个年头了，才开始试点。

　　王浩：我国水权制度从实践探索到制度建设已经经历了相当长一个阶段。我国最早的分水方案是1987年制定的《黄河干流水量分配方案》。2000年东阳义乌进行的水资源使用权交易是我国水权交易的首次成功尝试。2004年，宁蒙两区在水利部、黄河水利委员会的指导下，实施了大规模、跨行业的“投资节水，转换水权”，2004年5月，水利部特别下发了《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》给予积极引导和规范。2005年水利部颁布了《关于水权转让的若干意见》、《关于印发水权制度建设框架的通知》，对推进我国水权制度建设具有重要的意义。

　　为了全面推动我国江河水量分配工作，2010年水利部批复了《全国主要江河流域水量分配方案制订任务书（2010）》，明确了第一批启动水量分配工作的25条河流名录和有关工作要求，水利部2011年编制《水量分配工作方案》，全国范围的江河水量分配工作全面启动，2013年第一批25条河流的水量分配方案基本编制完成，并启动了第二批河流水量分配方案编制工作。2011年水利部组织编写了《江河流域水量分配方案制订技术大纲》，研究提出了水量分配技术大纲，初步确定了江河水量分配的基本技术路线。但目前的江河水量分配主要是基于供需平衡的水量配置，对于权利分配准则考虑较少。

　　中国能源报：水权制度建立难在哪？您认为最先需要解决哪些问题？

　　王浩：总体来讲，我国水权制度建设还处于探索阶段，面临着不少困难，亟需要解决的问题，具体包括以下四方面。

　　第一，水资源具有特殊的自然属性和社会属性，决定水权制度建设是一项非常复杂的系统工程，而不是一蹴而就的。由于水的特殊物理和生化特性，其服务功能贯穿于经济社会发展的全过程，渗透在经济社会系统的方方面面，是“生命之源生产之要生态之基”，其重要性决定了水权分配需谨慎再谨慎。此外，水具有流动性，加剧其使用权力边界确定及监管的难度。

　　第二，目前对于水权的概念、分配原则与机制尚不清晰，相关的法律政策也极不完善。《宪法》、《水法》和《物权法》等法律虽然明确了水资源所有权和取水权，但对水资源占有、使用、收益、处置等权利缺乏具体规定，如何界定水资源的使用权更没有明确。现有的一些规定仅对取水权转让作出原则规定。随着水资源管理逐步走向精细化和法制化，对水权制度体系建立的诉求越来越强烈，必须要从概念上进行明确，从法制上做出规定，才能有效推进水权制度建设。

　　第三，初始水权分配缺乏统一的概念与技术方法，以及法规上的界定，现有几种口径的分配方案缺乏有效对接。目前没有明确统一的水资源使用权初始分配的方法与技术方案，而相近的工作有三个方面：一是我国实施最严格水资源管理制度，将用水量指标进行了省、市、县逐级分解；二是正在进行的跨省江河水量分配；三是各流域、省区开展的水资源综合规划工作。三种方法在分配对象（用水量、耗水量）、分配方法、分配方案实施路径上都存在差异，哪一种可认定为初始水权分配，或者三种方案能不能有效的统一，都尚不明确。

　　第四，水权交易制度、规则与技术支撑体系尚未建立。水权交易的主体、范围、价格、期限，市场交易机制等要素都没有明确，缺乏法律依据与科学技术支撑。且现有的水权交易案例，过于强调政府的作用，市场机制的作用空间被挤占。

　　中国能源报：目前我国对于水资源配置，主要采用什么手段？水权制度与现有水资源配置方式有何异同？

　　王浩：水权制度建设是水资源配置的一种方式，是通过用水权力确定对水资源配置方案进行固化，并在此基础上利用市场进行优化调节。我国现行的水资源配置，是政府采用行政手段通过计划分配和行政划拨实现的，在灵活性和高效性方面存在一定的欠缺。

　　基于水权制度的配置方式是政府和市场相结合的配置方式，包括以政府主导的初始水权分配和以市场主导的水权交易，两种配置方式相互促进、相互完善，在水资源初始分配不能满足时，发挥市场的调节作用对水资源配置进行进一步优化，更有利于水资源的节约与高效利用。

　　中国能源报：水权应该是制度经济学的范畴。水权会不会与现行的税费重叠？

　　王浩：我国水法规定“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”、“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。也就是说，不论是否通过水权制度建设来进行水资源配置，凡是符合水资源费征收条件的用户，只要取用水，都要按照规定缴纳水资源费。而水权分配则是对用户的取用水权力范围进行法律界定。（来自能源网-中国能源报，更多精彩尽在www.cnenergy.org）