彭元正:石油储备,机制须更给力

中国石油储备的步伐异常蹒跚。从1993年我国成为石油净进口国时起,中国高层就开始酝酿战略石油储备问题。然而从2001年中国首次把建设战略石油储备项目正式纳入国家计划到2010年底,10年过去了,进展却不大。2011年我国石油对外依存度超过56%,国家石油安全形势相当严峻。

我们必须从“特色”上构想中国的石油储备。目前我国国家石油储备建设进展迟缓的根本原因是缺乏“顶层设计”,由此导致立法滞后,储备责任主体单一,资金渠道和政策偏于保守等一系列障碍。因此,有必要借鉴主要发达国家的成熟经验。

目前,全球比较有代表性的石油储备模式要数美、英、日、法、德。美国实行的是政府独家储备型,资源集中控制,且监管比较容易,应对突发危机反应速度快、力度大,但储备设施效率低、成本高、财政负担重。英国采取的是企业分散储备型,优势是效率高、成本低,财政负担轻,但劣势是储备分散,监管难度大,企业负担重。日本是政府和企业结合型的模式,具备二者优势,也存在二者欠缺,有一定程度的监管困难。法国实施的是储备机构和企业并存型的模式,能有效发挥机构和企业储备的优势,利用企业既有资源,降低财政负担,但不能很好地发挥政府的重要作用,企业负担重。德国采取的是法定机构模式,一个机构集中统一管理,公开透明,兼具政府储备和企业储备的长处,又克服了两者的缺陷,然而劣势也比较明显,其法定储备机构的设立、管理、运作相当复杂,同时还需要健全的法制环境和市场环境,企业已有的储存设施也不能很好地利用。

必须要强调的是,这5个国家都是世界经济强国,都推行西方民主政治和市场经济,而它们各自建立不同的国家石油储备模式,就是因为在具体国情上存在很大差异。

中国的石油储备建设要走国外“立法先行、不断完善”的路子,但也要创新自己的模式,建立适应市场运作、快速反应的政府储备和企业义务储备并举的国家石油储备体系。国家应设立专门的石油储备管理机构,实行集中决策、统一管理和监督。国务院及能源主管部门还要统一制订相关规划和计划、管理制度、财税政策等。从储备机制来看,中央不仅必须直接掌管相当数量的战略石油储备,而且必须动员依靠包括央企在内的各类石油企业,建立规模可观的企业义务储备。从长远看,法定代理机构储备具有无可比拟的优越性,应当逐步将企业义务储备转交给法定机构储备,最终形成政府战略储备和法定机构储备并存的优化储备机制。

中国具有“集中力量办大事”的制度优势,又拥有全球最多的3.3万亿美元外汇储备,再加上各类石油企业的迅猛发展,我们完全具备又好又快地搞好石油储备的条件。