煤电联动机制与标杆电价正式谢幕 计划电迈向市场电

在中国电价政策体系中唱了多年主角的煤电价格联动机制与标杆电价机制退出历史舞台，取而代之的是更为灵活、带有浮动空间的市场化定价。对于近年来经营承压、亏损面超过50%的煤电行业而言，新机制意味着短期内煤电电价仍有下行压力，从长期看，由行政定价向市场定价的过渡或令煤电企业面临更激烈的“厮杀”。

9月26日，国务院召开常务会议，决定完善燃煤发电上网电价形成机制，促进电力市场化交易，降低企业用电成本。具体而言，为落实党中央、国务院深化电力体制改革部署，加快以改革的办法推进建立市场化电价形成机制，会议决定，抓住当前燃煤发电市场化交易电量已占约50%、电价明显低于标杆上网电价的时机，对尚未实现市场化交易的燃煤发电电量，从明年1月1日起，取消煤电价格联动机制，将现行标杆上网电价机制，改为“基准价+上下浮动”的市场化机制。

其中，基准价按各地现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%，具体电价由发电企业、售电公司、电力用户等通过协商或竞价确定，但明年暂不上浮，特别要确保一般工商业平均电价只降不升。同时，居民、农业等民生范畴用电继续执行现行目录电价，确保稳定。

上述政策的出台并不意外，延续了电力体制改革的改革精神，属于过往政策的自然延伸。放在2018年、2019年政府工作报告两次提出降低一般工商业电价的大背景下，浮动电价新机制提出“2020年电价不上浮”，因此将进一步降低下游一般工商业用电成本。

2002年电力体制改革之后，逐渐形成发电、输电、售电三个环节的电价。发电与电网之间构成上网电价，电网与终端电力用户之间形成销售电价。上网电价，简而言之是指发电企业卖给电网公司的电力价格。销售电价则囊括了上网电价、输配电价、输配电损耗、政府性基金及附加。2004年，标杆上网电价和煤电价格联动机制正式出台，并曾在2005年和2006年触发两轮煤电联动。第一版煤电联动机制的设计初衷是一项缓解火电企业因煤炭价格上涨而采取的过渡性举措，上网电价与煤炭价格联动、销售电价与上网电价联动，若一定周期内平均煤价比前一周期变化幅度达到或超过5%，则相应调整电价。

但在实际执行中，这一用来解燃“煤”之急的政策生不逢时地遭遇电煤价格大幅走高，电价调整却迟迟未能出台。2012年、2015年，煤电联动机制经历两度完善修改，但煤电价格矛盾始终无法疏解。鉴于电价的敏感性和煤炭下游行业的复杂性，上网电价的调整往往是配合整体宏观经济发展、通盘考虑的结果，从“计划电”、“市场煤”到“计划电”、“长协煤”，煤电联动政策执行往往滞后，电价与煤价变化不同步，价格传递机制难以建立。

标杆电价从还本付息电价、经营期电价一路沿袭改良而来，究其本质仍是政府定价。有电力业内人士曾对此总结道“标杆电价和煤电联动都很有理、有解，但合在一起，却很无理、无解。标杆电价首先是为某一时期的平均建造成本设置标杆，可现在这一电价更多地担当与建造成本无关的燃料成本联动的重任。由于建造成本、基础电量和燃料成本因素混合作用，使得上网电价调整标准混乱。”

今年6月底，国家发改委印发的《关于全面放开经营性电力用户发用电计划的通知》就已提出，鼓励电力用户和发电企业自主协商签订合同时，以灵活可浮动的形式确定具体价格，价格浮动方式由双方事先约定。除居民、农业、重要公用事业和公益性服务等行业电力用户以及电力生产供应所必需的厂用电和线损之外，其他电力用户均属于经营性电力用户。

在地方实践上，江西省先行一步，于今年1月提出以32家年用电量达到4000万千瓦时及以上的水泥企业为试点，鼓励与发电企业建立“基准电价+浮动机制”的市场化定价机制，直接向发电企业购电，促进市场双方利益共享、风险共担，实现交易电价的“能升能降、随行就市”。当发电企业发电成本在双方约定周期内降低到一定比例时，将传导更大让利空间至电力用户;反之，电力用户将与发电企业共同承担发电成本上涨的风险。

引入“基准+浮动”的新机制还原了电力作为商品的消费属性，定价的主动权让渡给市场，煤电电量将迎来全面市场化交易时代。但对于近年来因煤价偏高、设备利用小时数降低、市场交易电量占比扩大变相降低电价等原因而承受巨大经营压力的煤电企业来说，仍然乐观不起来。有资深发电行业人士对澎湃新闻表示，短期内煤电企业依然承压，长期具有不确定性，关键取次于过剩的电力市场能否改变、煤价是否仍然高位震荡、清洁可再生能源是否高速发展。

卓创资讯煤炭分析师张敏、荆文娟认为，基于目前煤炭市场供需格局不断偏宽松，电力市场化程度提高后，对煤炭市场来说是利空，煤价后期将承压下行。“对发电企业而言，后期盈利空间会有收缩。政策中明确指出，基准价按各地现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%，明年暂不上浮，特别要确保一般工商业平均电价只降不升。浮动电价的上涨幅度小于下跌幅度，而且2020年电价只能降不能涨，政策导向不利于燃煤电厂，燃煤发电企业要下调上网电价，电价下调后燃煤电厂的盈利能力会进一步降低。燃煤电厂盈利水平下降后，就只能打压煤价。”

国金证券研究所环保与公用事业团队在研报中称，浮动价格机制或需将煤电定价权下放到地方。过去，各省市自治区“标杆上网电价”一直由国家发改委制定，“基准价+上下浮动”机制下，由于各省市自治区电力供需结构、煤价存在较大差异，国家层面难以应对频繁变化，或将放权至地方政府根据各地的供需平衡与经济发展情况决定“浮动价”联动机制。