2018年我国削减散煤使用量6100万吨今年或达4500万吨

2019年是北方实施冬季清洁取暖规划的中间一年，散煤治理迈向深水区，治理难度越来越大。日前，第四届中国散煤综合治理大会在北京召开，会上发布了《中国散煤综合治理调研报告2019》。报告指出，2018年我国共削减散煤使用量约6100万吨，预计今年散煤削减量有望达到4500万吨。报告分析了今年散煤治理的难点，并提出了具体措施与建议。

“因地制宜”原则重在落实

北方清洁取暖工作推进过程中，国家有关部门明确要以“因地制宜”为基本要求，各地区根据经济发展水平、群众承受能力、资源能源状况等条件，科学选择清洁取暖方式。据煤控研究项目组有关人士介绍，在基层实践中，时间紧、任务重、考核办法单一，项目实施迫不得已以完成任务为目的，清洁取暖脱离了“宜”字。为此，清洁取暖政策经历了一个逐步调整的过程：从最初“一刀切”式的禁煤政策，到“清洁取暖”与“温暖过冬”并重，从“宜电则电、宜气则气”到增加“宜煤则煤、宜热则热”，鼓励可再生能源供热。

近期，国家能源局发布《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》（征求意见）指出，对仍需使用煤炭取暖的用户，切实做好洁净煤供应保障工作；对于偏远山区等暂不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，重点利用“洁净煤+节能环保炉具”等方式替代散烧煤。“整体来看，‘洁净煤+节能环保炉具’作为过渡性方案在政策层面逐步得到重视。”自然资源保护协会煤控分析师李雪玉表示，然而政策调整及时，落地却有一定难度。

报告指出，政策规划和实际情况差异带来的项目落地难是基层政府在农村推广清洁取暖面临的最大难题。部分地方政府在制定规划中，未经过深入调研与可行性论证，缺乏对清洁取暖的科学化规划和技术路径的指导，只是单纯为完成上级下达的硬性任务，仓促出台政策，政策和规划内容往往与上级文件内容雷同。基层政府在选择技术路线时没有决策权，只能被动接受上级的规划与设计，“政治任务”加之“环保压力”下，技术路径规定过于死板，考核办法过于单一，导致“宜煤则煤”未发挥应有的作用，可再生能源供热激励和多能互补模式创新不足。

2019年，北方冬季清洁取暖试点进一步扩围。报告建议，在地方实践中，要统筹考虑资源保障、群众可承受能力和本地发展的实际情况，以环境效益为中心，从供给、转化、应用、监管四个侧面考虑因地制宜和长远规划。在因地制宜选择清洁取暖技术路线上下功夫，切实把“宜什么、宜多少、怎么宜”抓深入、搞细致，提出定性、定量的具体举措，在实施过程中重视技术示范及评估，同时加强对受众的宣传教育，尤其要做好切实保障。

散煤复烧现象仍然存在

6月13日，生态环境部就2018～2019年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝天保卫战力度有所放松，大气污染治理工作滞后。其中，廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定在2018～2019年采暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响了群众用气用电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复烧比例高达36.1%。除约谈的城市外，其他部分城市也存在散煤复烧现象。

记者从煤控研究项目组了解到，今年煤控研究项目组的地方合作伙伴开展了民用散煤治理的分析研究，覆盖了河北、河南、山东和山西四个省份的八个城市。四省八市中有3个城市存在不同程度的散煤复烧，其中散煤复烧比例最高的可达23%。

据悉，散煤复烧受多方面因素影响。如局部地区、特定时段的清洁能源短供；受工期进度影响，改造项目在进入采暖季后尚未达到使用条件；居民的传统观念和取暖习惯难改变等。李雪玉认为，在诸多因素中，清洁取暖成本、实际支出水平与居民经济承受能力之间的不平衡是关键。

报告分析，目前，在北方清洁取暖试点城市中，农村居民人均可支配收入范围是1万～1.8万元。借鉴英国燃料贫困定义，合理的燃料支出占比大约是5%，按三口之家计算，农村居民户均供暖费用可承受范围是1500～2700元/年，而居民的普遍支出意愿不超过2000元。据李雪玉介绍，四省八市民用散煤分析报告参与此项调研的945户“双替代”居民中，32%的用户实际支出（政府补贴后）超过了2000元，其中有30%的用户实际支出在2000～5000元。从四省八市的清洁取暖满意度调查来看，在参与此项调研的1775户居民中，在当前的政府补贴前提下，2018～2019年度冬季取暖实际支出高于预期水平的用户占比22%。

报告指出，若不考虑当前的价格补贴，农村居民清洁取暖支出将普遍高于其可承受能力。实地调研结果显示，有相当一部分村民表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在返烧煤的可能。由于发展水平和经济条件的区域性差异，对于经济收入较低的地区，散煤复烧的可能性就更大。报告提出，解决散煤复烧的关键是破解经济性难题，建筑节能是提效降本的第一步。

清洁取暖补贴不可持续

北方清洁取暖试点的中央补贴时效为3年，第一批12个城市试点的补贴将于2020年4月结束，优化现有补贴政策和保障后补贴时代散煤治理效果是当下面临的迫切难题。据煤控研究项目组统计，2017～2018年，中央财政给予35个试点城市的奖补资金累计下达了199.2亿元，地方财政奖补资金累计达555.09亿元，用于“热源侧”的清洁取暖改造和“用户侧”的建筑能效提升两方面。除了中央给予的直接补贴外，国家对“三北”地区供热企业给予了一定的优惠政策。此外，多数试点城市针对“低保户”“五保户”、农村建档立卡的贫困户等低收入家庭给予了额外补助。

现有补贴政策取得了显著呈现，但也存在不足之处。随着补贴政策推进，中央和地方财政压力较大，巨额补贴不可持续。此外，用户的经济承受能力存在差异，部分用户仍然无法承担清洁取暖支出。报告分析，现阶段如何优化补贴政策、制定补贴的退出时间，探讨试点期后的成本分摊机制是一项迫切的任务。

报告建议，中央财政补贴从按行政级别的补助标准转变为按经济水平分档的固定产出补贴标准，补贴应向经济困难地区倾斜。建立绩效补贴机制，激励地方政府建立清洁取暖长效机制，对于年度绩效评价结果为“优秀”的城市给予额外的奖励资金。

在企业补贴方面，建议对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改变直接补建设的补贴方式，采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等方式给予支持；对于农村尚处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予部分建设补贴，更多部分则给予贷款支持。考虑现阶段企业的现实压力，建议政府设立研发补贴，鼓励企业技术创新，大力发展清洁能源产业投资基金，尽快设立绿色发展基金，并下设清洁能源子基金，用于地方清洁取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等，重点支持民营企业。

在居民补贴方面，建立收入水平差异化的补贴标准，同时对农村分散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等四类重点对象，直接给予最高补贴标准；建立技术差异化的补贴标准，立足于中长期的发展规划，结合不同清洁取暖技术的经济性和商业成熟度制定差异化的补贴标准，提高目标技术的应用比例。