致命的补贴：2000亿元补贴缺口路向何方？

时至今日，可再生能源补贴拖欠问题已将整个新能源产业推到了悬崖边缘，补贴不到位、开发企业融资困难、资金链难堪重负，导致“三角债”问题愈加严重。2000亿元补贴缺口会把新能源产业推向何方？

因可再生能源补贴不到位导致的一系列连锁反应，正在改变着这个行业的游戏规则。

电站资产一度被看成企业稳定发展的现金奶牛，但2019年以来，新能源行业出售电站蔚然成风，尤其是民营企业手中运行的大量电站资产，在补贴不能兑现的背景下，越来越成为了烫手的山芋。

2019年6月，全球最大的光伏展会上海SNEC期间，一项收购震动了整个业界。保利协鑫拟将控股子公司协鑫新能源51％的股权转让给华能集团。前者是全球第二大的光伏电站运营商，截至2018年底光伏装机达7．3GW。若此项收购最终完成，协鑫新能源控股权将转手至华能集团。

协鑫新能源是协鑫集团重要的利润来源之一，但其依靠举债扩张的模式正在挑战其现金流的运转。新能源补贴的滞后，成为协鑫新能源的不可承受之重，最终迫使协鑫集团将多年培育的光伏电站资产转手他人。

“电站业务更适合央企来做。”协鑫集团内部人士表示。其言外之意，央企可以获得远低于民营企业的融资成本，与需要大规模融资的光伏电站开发相匹配；更重要的是，央企的实力更加雄厚，能够撑过补贴的拖欠期。

经过十几年的发展，中国以风电、光伏为主的新能源制造业，已经发展为全球最具竞争力的产业；同期大规模开发的风力、光伏发电站，其累计装机规模、新增装机规模均已经多年位居世界第一。

与此同时，作为新能源补贴的可再生能源附加基金征收标准长期以来未能提高，其体量已难以匹配下游快速发展的风光电站规模，因此补贴缺口逐年扩大。捉襟见肘的补贴资金之下，是同此凉热的电站运营企业。

在近期举办的多个新能源内部论坛上，即便是央企新能源业务的负责人，也大倒苦水，直言补贴滞后带来的压力已经愈发难以承受。数据显示，多家具有大规模电站业务的中央企业，其补贴资金被拖欠的规模均已超过百亿。

毋庸讳言，新能源补贴激励了中国的光伏、风电产业从无到有、从弱到强，并刺激了下游风、光电站的快速发展，成为中国能源清洁转型的重要推力。但在时下风电、光伏产业发展的新节点，新能源补贴拖欠已成为产业健康发展的严重桎梏，解决补贴拖欠已迫在眉睫。

不可承受之重

如果协鑫新能源控制权转手华能最终落地，意味着协鑫集团多年来狂飙突进的下游战略宣告终结。而终结协鑫下游战略的，正是愈演愈烈的补贴拖欠问题。

2014年，协鑫集团控股的港股上市公司保利协鑫控股了另一家港股上市公司森泰集团，保利协鑫将光伏电站剥离至泰森集团后易名为协鑫新能源，专注于发展下游光伏电站业务。彼时，由于光伏电站为固定上网电价，电费收入稳定，现金流可预见，业内普遍认为光伏电站是一种极为适合证券化的资产。

除协鑫新能源外，港股还有2015年江山控股收购光伏开发商中科恒源转型为光伏电站开发商，以及招商新能源的光伏开发平台联合光伏（现易名为“熊猫绿能”）。

这些开发商当时对光伏电站证券化的前景十分乐观。通过投资并网新的光伏电站，上市公司可以增加收入和利润，推高股价，再通过股权进行低成本融资，继续扩张电站规模，如此反复。

但这一逻辑很快被补贴拖欠的现实打破。普遍的补贴拖欠严重影响了上市公司的现金流，这些上市公司的股价长期低迷，股权融资通道近乎失效，只能退而求其次，选择高成本的债务融资。

协鑫新能源从2015年开始大规模发展光伏电站，2015－2016年光伏装机同比增长167％、114％，2017年开始降速，光伏装机同比增长70％，2018装机增长22％。截至2018年底，协鑫新能源总装机为7309MW，装机总量位列全球第二，仅次于国家电投。

股权融资通道不畅的背景下，协鑫新能源只能转向债券融资，并向关联公司借款。协鑫新能源年报显示，2018年其有息负债同比增加超过50亿元，总负债率高达84．1％，与2017年持平。与此相对应的，是规模愈发庞大的拖欠补贴。2018年协鑫新能源政府补贴应收款高达67．8亿元。

一面是压顶的巨量债务，另一面是大量的补贴资金无法到账补充现金流，导致协鑫新能源陷入一个危险的境地，最终促使协鑫集团下定决心，为协鑫新能源寻找新的买主。

事实上，协鑫新能源仅是补贴拖欠引发企业困境的一个标本。在新能源行业，无论是光伏还是风电，补贴拖欠困扰了全行业，下游电站资产越多，遭遇的补贴拖欠的压力就越大。

根据国家发改委能源研究所研究员王斯成的测算，截至2018年底，可再生能源补贴拖欠已经达到2000亿元人民币，不算2019年以后的新增补贴，20年后补贴全部退出，合计需约3万亿元补贴资金。

可再生能源补贴资金长期拖欠，导致不少企业资金链断裂、停产、濒临倒闭。获得补贴的前提是首先进入可再生能源目录，目前可再生能源目录已经录入了7批可再生能源项目。

在1－7批可再生能源目录中，风电项目累计获得补贴1282．9 5亿元，占49．8％。相对于光伏而言，更早发展的风电进入目录的项目较多。但不论是风电还是光伏，更多的项目不在目录当中。

业内人士分析认为，目前，可再生能源附加不能大幅开源。若无新的财政补贴资金来源，国家第八批可再生能源补贴目录申请和批准将遥遥无期。

补贴“拖延症”

可再生能源发电补贴发放的初衷，本是一桩“有心栽花”的美事。然而回顾这些年的发展历程，却渐渐走成了“花开反成重负”的憾事。

2006年，国家开始征收可再生能源电价附加收入，并成为补贴资金的主要来源，可再生能源行业在政策和补贴的激励下得到了长足的发展，增长迅速。2012年，财政部、国家发改委与国家能源局出台《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》，发布了第一批可再生能源电价补贴目录，经过审核进入补贴目录的可再生能源项目，可以按规有序地拿到财政部发放的补贴。

从2012年6月至2018年6月，我国共下发了七批可再生能源电价补贴目录。其中，2012—2014年下发了五批，2016年8月下发第六批目录，第七批目录于2018年6月正式下发。

从时间上可以看出，补贴目录出台的间隔在不断地拉长。前四批项目申报并未出现大的滞后，在第五批开始出现滞后。从第六批可再生能源电价附加资金补助目录开始，可再生能源发电项目从并网到确定进入目录最快也要滞后一年半，可再生能源企业实际上拿到补贴需要两年甚至更长的时间，承受着巨额补贴拖欠。

“不知何时并网项目可以进入补贴目录，进入目录不知何时可以拿到补贴，拿到补贴不知道下一笔何时可以到账……”这些年来，可再生能源发电补贴目录一批批地出，补贴一年年地拖，企业面对着同步走高的成本压力，被拖欠的补贴只能计入应收账款，等待着有朝一日补贴可以实际到位。

目前，第八批补贴项目申报仍未开始，甚至有消息称财政部正酝酿停止第八批补贴目录申报，这意味着2016年4月并网的项目，已经超过3年仍没有进入补贴目录，甚至可能不会再有机会。

在国家计划发放补贴之初，并没有预想到会面临着如此之大的缺口。补贴拖欠的背后，有着可再生能源行业过快发展，和产业扶持政策弹性难以适应其节奏的矛盾。

原本国家发放补贴是为了鼓励可再生能源发展达到“及格线”，却没有想到可再生能源发展有如出人意料的“逆袭生”一般，竟超跑了如此之多。

中电联数据显示，截止2018年6月底，中国光伏总装机容量为156GW，而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32％。截止2018年6月底，风电累计并网196GW，进入目录的为140GW，约28％的风电项目未进入补贴目录。除此之外，还有部分生物质项目未进目录。

以发展迅猛的光伏为例，2016年3月份之后并网的光伏项目，均未进入可再生能源补贴目录。而到2018年底，我国光伏装机达到174．63GW。意味着有70％以上、总规模超120GW的光伏项目没有进入补贴目录。

2006年以来，经过6次上调电价附加征收标准，我国可再生能源附加费征收标准从最早的0．1分千瓦时，逐步提高至1．9分千瓦时，由国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加来组成补贴资金池予以支付。

目前可再生能源补贴资金来源以电价附加为主（约80％），财政补贴为辅（不超过20％）。2015年之前，补贴仍在有序发放，而随着可再生能源规模发展和技术的快速进步，可再生能源尤其是光伏行业呈现了爆发式增长，补贴渐渐难承其重。

北京先见能源咨询有限公司董事长彭立斌曾发文表示，“产业高歌猛进的同时，由于产业扶持政策弹性难以适应技术进步的超常发展，补贴资金需求增长与社会承受力有限的矛盾，构成了补贴拖欠的基础环境。”

除可再生能源发展过快，可再生能源附加不能覆盖之外，可再生能源征收率也并不理想。2017年底，国家能源局在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中针对可再生能源发展中补贴拖欠等问题进行了回复。

根据文件，补贴拖欠的原因主要在于可再生能源补贴资金应收尽收的难度较大，实际征收率仅85％左右，缺口主要是自备电厂未足额缴纳电价附加基金，主要集中于新疆、甘肃、内蒙古和山东等地区。

对此，国家能源局表示下一步将会明确地方主体责任，加大可再生能源补贴资金的征收力度，但对于提高可再生能源电价附加征收标准的建议，在当时的情况下难度较大。彼时，我国可再生能源补贴拖欠额度已过千亿。中国光伏行业协会数据显示，截至2017年底，可再生能源补贴拖欠已累计达1127亿元。

这种背景下，众多依赖补贴的可再生能源企业困境求生，不乏借高息贷款的企业，甚至有部分企业资金链断裂导致停产，通过变卖下游电站以改善现金流状况成为不少企业的选择。

2019年6月19日，财政部公布为可再生能源电价附加收入安排的支出预算为886亿元。优先足额及时支付光伏扶贫、自然人分布式光伏、公共可再生能源独立电力系统等涉及民生的项目。对于其他发电项目，按照各项目补贴需求等比例拨付。

虽然这将有助于填补前七批项目大约三分之二的补贴缺口，但是还有众多未进入补贴目录的新可再生能源项目。彭博新能源财经估算，如不采取其他措施，补贴赤字将在未来25年给项目持有企业持续带来压力。