煤炭资源税改革宜尽快启动

　　日前，山西、陕西、内蒙古等煤炭主产地先后出台规定，集中清理规范涉煤收费。而在山西，号称“史上最严”的清费措施，有望为煤企每年减负135亿元以上。多地的清费行动，也被认为是在为启动煤炭资源税改革铺路，更有业内人士表示，煤炭资源税改革年内或将取得实质性进展。煤炭资源税改革为何再度引发热议？改革步伐为何会加快？煤炭资源税改革需要注意什么？笔者谈谈自己的看法：

　　资源税，顾名思义就是对资源性产品征收的一种税赋。征收资源税的目的主要有两个，一个是处理政府、企业和个人之间的分配关系，政府从资源产品销售收入中，以资源税的方式分配一部分，用于与资源开发、矿区恢复、环境治理和经济转型等方面支出；另一个是促进资源合理开发利用，提高资源使用效率，通过使企业和消费者承担一部分税负，来促使其提高资源开发和使用效率。煤炭资源税之所以要改革，主要是因为现行税额税率较低，其作用不能得到充分发挥。

　　从目前形势来看，由于近两年煤炭价格大幅下降，煤炭企业盈利大幅下滑，煤炭行业税收收入锐减，部分煤炭税收对财政收入贡献大的地区财政收入受到较大影响，这些地区地方政府对加快资源税改革的愿望较为强烈。以山西省为例，山西省财政厅数据显示，今年上半年该省公共财政收入完成1003.1亿元，同比增长3.5%。其中，煤炭行业税收减少37.1亿元，拉低公共财政收入增幅3.8个百分点。与此同时，为了给煤炭企业减负，山西省自去年8月1日起暂停提取煤炭企业矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金，近一年时间，已累计为煤炭企业减负约145亿元；今年6月份山西省又出台《涉煤收费清理规范工作方案》，对涉煤收费进行清理规范，改革到位后吨煤可减负约14.3元，全年约可减轻企业负担130亿元以上。不难看出，由于煤炭行业税收减少，政府主动给煤炭企业减负，以及清理规范涉煤收费，山西省财政收入已经受到较大影响，如不加快推进资源税等在内的财税改革，未来山西省财政收支压力将进一步加大。另外，对涉煤收费的规范清理也为煤炭资源税改革腾出了空间，可以在不增加企业总体税费负担的情况下稳妥的推进煤炭资源税改革。

　　从促进资源地经济社会持续健康发展，促进资源合理有效利用的角度来看，加快推进煤炭资源税改革有其必要性。目前，煤炭资源税仍然实行从量计征，焦煤资源税为每吨8元—20元，其它煤种资源税税率为0.3元—5元不等，无论是与其它矿产资源相比，还是与煤炭自身价值相比，现行煤炭资源税执行的税额税率均偏低。煤炭税收收入和其他涉煤税费往往是煤炭资源地政府的主要收入来源。在煤价下降导致资源地政府煤炭税收收入大减，部分涉煤收费被取消清理的情况下，部分资源地政府财政收入开始吃紧，与资源开发、矿区恢复、环境治理和经济转型等方面的支出也同时受到或多或少的影响，进而影响了资源地经济社会持续健康发展。另外，由于现行煤炭资源税税额税率偏低，资源税在调节供需，体现环境损害成本、资源价值等方面的功能缺失，税收在减少煤炭消费中的作用被弱化。因此，为了促进资源更加合理开发利用、提高资源使用效率也应该加快推进煤炭资源税改革。

　　任何改革都是利益的重新分配，资源税改革同样如此，是利益在政府、煤炭企业以及下游用户和消费者之间的重新分配。目前，地方政府希望推进资源税改革，煤炭企业是否愿意或能够接受呢？

　　2011年之前，煤炭市场火热，那时如果推动煤炭资源税改革，虽然政府可以增加税收，煤企也能够接受，但煤炭企业可以马上通过涨价将新增税负转移下去，除了增加政府收入和推高整体物价之外，资源税的其他作用同样不能得到发挥。从2011年第四季度开始，煤炭市场持续下滑，价格不断走低，煤炭企业市场控制力不断下降。此时推进煤炭资源税改革，煤炭企业很难通过涨价将新增税负转移出去，越来越多的企业开始反对资源税改革。

　　经历了两年多的震荡下行之后，目前煤价已经跌破部分企业成本线，而且仍然面临一定下滑压力。这种情况下，开始有一部分优势企业希望借助于煤炭资源税改革措施的出台来稳定煤炭市场。另外，前段时间部分煤炭主产省区纷纷清理规范涉煤收费，努力为煤炭企业减负，部分煤炭企业税费负担有所下降。而与此同时，煤炭资源税改革是全国性的，对所有煤企是相对公平的，煤炭资源税改革不会削弱煤炭企业的相对竞争力。煤炭资源税改革使资源地政府财力增强之后，还能够帮助煤炭企业解决部分后顾之忧，助力企业更好发展。因此，当前煤炭企业对资源税改革的反对意见开始减少，并逐步接受资源税改革。

　　煤炭资源税改革看来已是箭在弦上，该如何更好的推进改革呢？笔者认为，应参照矿产资源补偿费的征收方式，将煤炭资源税的征收与煤炭回采率挂钩。即按照“销售收入*资源税税率*开采回采率系数（开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率）”进行征收。企业回采率越高，所需缴纳的资源税款越少，相反，回采率越低，所需缴纳的资源税款越多。这样，对于那些机械化程度高、资源回采率高的企业来说，资源税负担将相对减少，从而进一步提升企业竞争优势。最终，既能在一定程度上促使企业提高回采率，加强资源合理开发利用，又能促进企业优胜劣汰，加快推进行业调整。

　　同时，政府必须对煤炭资源税的使用范围进行明确规范。受历史、地域、交通等多种因素影响，资源型地区经济结构往往单一，经济社会发展对资源的依赖度很高。因此，资源型地区往往面临着两大问题，一是资源开发过程对地方生态环境造成严重破坏，二是资源枯竭之后地方经济发展将面临严峻挑战。在我国，资源税属于地方税，主要目的是为了帮助资源地政府增加收入、发展经济。但有关部门并未对资源税的适用范围进行限定和规范，许多资源型地区在拿到资源税之后，上马一些政绩工程，并没有为资源型地区转型发展和培育接替产业发挥应有作用，当地普通居民也没有从资源开发过程中享受到更多红利。当资源濒临枯竭或是资源市场发生重大变化之时，资源型地区经济将不可避免的遭受沉重打击，资源地居民的生产和生活也将受到显著影响。因此，有关部门应该对煤炭资源税适用范围进行明确规范，让煤炭资源税真正为资源地经济发展发挥应有贡献。

　　总而言之，目前资源地政府迫切希望推进资源税改革，煤炭企业也开始逐步接受，同时又不容易引发通货膨胀，具备启动资源税改革的条件。为了推动资源地经济持续健康发展，为了促进资源合理开发利用，有关部门应该尽快启动煤炭资源税改革。

　　（作者为睿能咨询首席分析师）

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