全面实行自然资源统一确权登记制度 光伏发电用地进一步规范

7月23日，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记迈入法治化轨道。

关于“自然资源统一确权”的政策已酝酿多年。早在2015年9月，中共中央、国务院就在《生态文明体制改革总体方案》中提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，并纳入全面深化改革任务清单。

自然资源部有关负责人表示，自然资源确权登记的法治化，将推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，有利于实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

在光伏项目建设过程中，必须重点关注林地、草地、基本农田、生态保护区等各类特殊用地，其均受特殊保护，不论是前期选址，还是实际建设，不论是临时还是永久用地，一旦占用此类特殊区域，均须履行严格的审批手续，逐级上报到省级主管部门，甚至是国务院主管部门审核。

未经批准非法占用此类区域，不仅项目将可能遭到拆除，同时项目投资主体还可能遭受行政处罚，甚至承担刑事责任。因此，在项目选址、建设全过程中，项目方均需关注前述各类特殊审批流程，了解其报送、最终审批的主体，明确需要准备和提交的材料，避免违法用地。

对于光伏行业来说，土地资源的稀缺、土地税费、土地性质的限制等问题，都集中困扰着行业的发展。随着光伏行业的快速发展，技术成本不断下降，而非技术成本的影响则日渐凸显，用地问题成为制约行业走向平价上网的困境之一。

本次自然资源统一确权登记制度的实施，将有利于划清自然资源所有权的“边界”，统一确权登记，为建立自然资源资产产权制度奠定坚实基础。

根据2017年国土资源部联合国家扶贫办、国家能源局联合下发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），规定利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质，因此实践中往往通过租赁或承包权流转方式取得光伏阵列用地。此次印发的《暂行办法》表明，统一确权已取得积极进展，对于光伏行业所需土地的流转或将发挥积极作用。

业内人士认为，目前土地消纳及土地成本已成为制约行业实现平价上网的重要因素，期待未来出台更多相关政策法规，对于土地占用的标准界定，应将光伏农业、光伏渔业等新型经济现象予以考虑；同时，一些长期抛荒、利用价值不高的农林用地，在不改变土地性质和面貌的情况下，应鼓励放开光伏发电项目用地，才有利于行业降本提效，尽早实现全面平价上网。而从企业的角度，应最大可能地使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建设电站，合理控制成本，提高电站收益。