上海正进行史上最严“垃圾分类革命”

《上海市生活垃圾管理条例》已于2019年7月1日起施行，标志着上海正围绕建设国际一流卓越城市目标，借鉴世界一线城市垃圾分类治理经验，进行着史上最严的“垃圾分类革命”。近一时期以来，笔者所生活的城市上海对城市“垃圾分类”的关注已成为社会和公众热议的话题，也引起海内外媒体的广泛关注。

一、垃圾分类已成为上海建设国际宜居城市的主要短板

自20世纪八十年代中期，我国就开始推行垃圾袋装化收集，1995 年开始进行垃圾分类探索，2000年，国家住建部选取了北京、上海、杭州等八个大城市试点进行垃圾分类回收，2010 年再次加入部分新城市进行试点。国外的垃圾分类经验表明，垃圾分类是一项系统工程，由于我国从法律法规层面直至机制上均没有相应的配套举措，经过19年的试点，可以说均未取得预期效果。城市垃圾处理工作已经成为制约我国和谐美丽发展的瓶颈问题。

目前，上海从经济、金融、航运、贸易、科技维度和指标来考量，与纽约、伦敦、东京、巴黎等世界一线城市的水平已不相上下，差距不大。据最新的一份权威调查数据显示：上海目前生活垃圾焚烧占比约36%，填埋处理约50%左右，生活垃圾循环利用的比例小于10%。而伦敦的这三个比重分别为40%、30%、近30%，东京大约是75%、3%、20%。在城市垃圾分类上，与“纽伦东巴”四个世界一线城市相比，差距不仅是存于在垃圾分类基础设施上，更表现在城市垃圾分类细节上，体现的是城市文明的程度和市民的人文素质，这是通过几十年甚至更长时间的人文积淀，也是城市软实力的最直接体现。

二、上海城市生活垃圾治理的三大后发优势

进入新时代后，上海推行城市生活垃圾治理也遇到了前所未有的机遇，主要体现在三大后发优势。

（一）从垃圾分类看具有“弯道超车”优势

四个世界一线城市的现代城市垃圾分类体系建立历经了五十年左右的时间，最初是从循环经济的角度实施垃圾分类的。上海作为追赶者在起步时候就通过综合集成，进行城市垃圾的分类和回收。上海目前实施的垃圾分类为“有害垃圾、可回收物、湿垃圾、干垃圾”四类，从一开始就把资源回收利用、堆肥、焚烧、填埋等处理方式集成起来，进行综合推进，具有“弯道超车”的优势。如上海目前对湿垃圾资源化设施建设按照项目开工时间段，分档定额补贴。

（二）从垃圾处理过程看具有“倒逼”优势

上海现在垃圾处理过程采取的战略步骤是，设定填埋、焚烧设施的最大容量，倒逼前端的分类收集和资源化利用，在源头上减量和分类。在强化“不分类、不收、不处置”的基础上，上海已经制定了“湿垃圾不收费，干垃圾合计成本收费”的经济激励形式，以加强引逼单位分类。此外，2019年起，上海还将推进各区参照市生活垃圾处理按制收费制度，落实区处理设施对街镇的品质控制和奖惩措施。

（三）从参与主体看具有治理“导向”优势

在政府层面，从原来环卫部门的部门主管变成政府各部门的联动，投入资金对于现有垃圾分类配套设施进行补足和更新；在社会层面，是市民社会自下而上的参与和创新，实施垃圾分类成为市民的自觉行动；在企业层面，是加强市场化的变革，体现企业的社会责任；在手段方面，垃圾分类网络和再生资源回收网络“两网融合”，这样的治理结构，有助于推进城市生活垃圾分类进程，加快实现城市循环经济。

三、上海开展垃圾分类的主要实施路径

（一）建立前中末端全覆盖的垃圾分类保障体系

建立涵盖前、中、末端三大功能的生活垃圾全程分类保障体系，从功能规划、场地建设、设备升级、工艺改造、标准编制、智慧环卫等方面全面发力。

在前端：锚固400余万绿色账户，线上线下回收平台相辅相成，在各区建设回收服务点，实现可回收物前端收集的资源整合；在中端：依托虹口、黄浦、长宁、杨浦、青浦等区级中转站和徐浦、虎林两大集装转运基地，实现生活垃圾分类压缩、分类运输、分类中转。19个竖式压缩设备在两大基地升级完成；在末端：托底功能方面，坚持固废处置托底保障的战略定位，建设老港生态环保基地，在松江、青浦、嘉定、金山、奉贤、崇明等区建设湿垃圾、建筑垃圾等分类处置设施。

上海推行城市生活垃圾分类，按照“减量化，资源化，无害化”目标，具体来说，

一是对上海现有生活垃圾分类的硬件配套设施进行补足和更新。公共区域四万多个道路废弃道路废物桶完成分类标识规范，标准家用垃圾袋和垃圾桶开始售卖；

二是生活垃圾分类通过互联网助力，形成垃圾分类网络和再生资源回收网络“两网融合”，合作建立“垃圾分类回收平台”，形成以社区为单位表上海生活垃圾大数据地图，建立垃圾分类奖惩机制引导、激励居民自觉进行垃圾分类；

三是生活垃圾分类全面覆盖格局基本成型，70%以上居住区实现垃圾分类实效达标，基本建成生活垃圾全程分类体系。

同时，上海紧扣九个已开工生活垃圾处理项目施工周期，加快推进三个尚未开工湿垃圾项目、加快推进四个干垃圾项目，到2019年底，干垃圾焚烧处置能力达到1.93万吨/日，湿垃圾资源利用能力达到5500吨/日。

（二）坚持“四分法”分类，形成“上海模式”

上海在以往的试点中，分类标准有过多次变化。除此外，分好类后垃圾车却混装拉走，挫伤过很多居民的积极性。此次《条例》将这种情况严格禁止，明确为“四分法”，包括可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾4种。《条例》明确全程分类：单位和个人要源头分类，物业公司要分类驳运，收运企业要分类收集和运输，最后处置企业要分类处置。

实行生活垃圾分类“四分法”标准（可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾）就是要从以前的太任性变成未来的不可以太任性。明确“四分法”标准的重要目的，就是要建立全社会责任体系，使垃圾产生者、政府部门、管理责任人、收运处置单位、社会组织各司其职、各尽其责，以完善源头减量和资源化利用的各项措施，最终形成中国“上海模式”的生活垃圾分类。

（三）形成以法治为基础的垃圾强制分类制度

自1996年起，上海就自行开展了多轮生活垃圾分类试点，到2000年，上海成为国家首批生活垃圾分类试点城市。为了确保试点取得成功，自2014年起，上海市政府曾先后出台《上海市促进生活垃圾分类减量办法》等十个政策和文件，但没有用法律法规推行垃圾强制分类制度，显然存在很大差距。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》，这意味着上海在生活垃圾强制分类真正和世界一线城市接轨。

2018年，上海人均GDP达到2万美元，已跨入高收入的行列。上海要追赶世界一线城市，建设生态友好的国际宜居城市，实现人均垃圾低于1公斤的目标，就必须严格执行《条例》，采取抑制性和激励性并举的刚性措施，才能形成全社会成员的长期坚持和习惯养成。推行20多年后，上海率先将“垃圾分类”纳入法治框架。如《条例》规定，个人如果混合投放垃圾，最高可罚200元;单位混装混运，最高可罚5万元。同时，《条例》规定上海党政机关内部办公场所不得使用一次性杯具。宾馆不再提供客房一次性日用品，如果不改正的，处500元以上5000元以下罚款;餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得提供一次性餐具，如果主动提供，并逾期不改正的，处500元以上5000元以下罚款。