发改委“再审”十万亿PPP

《政府投资条例》施行首日，国家发改委对PPP项目管理再出细化规定。7月1日，国家发改委发布最新通知明确，PPP项目要严格执行《政府投资条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。既“开前门”，又“堵后门”。一系列监管政策密集落地，十余万亿PPP项目总额能否规避风险实现效能最优化?

适用《政府投资条例》

起于2017年的监管风暴，尚未踩下刹车。

国家发改委7月1日发布的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(以下简称“通知”)要求，全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，严格依法依规履行项目决策程序。

值得注意的是，7月1日是《政府投资条例》(以下简称《条例》)正式生效之日。5月出台的《条例》规定，“政府投资资金应投向公益服务、基础设施等领域”，这与PPP项目基本一致。不过，《条例》并没有明确政府投资与PPP的关系，这引起了坊间对于《条例》出台后对PPP运营管理影响的猜测。

而此次国家发改委的通知明确，PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。

具体而言，采取政府资本金注入方式的PPP项目，要按照《条例》规定，实行审批制。未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序。

PPP专家、清华大学教授王守清在5月举行的相关研讨会中曾提到，《条例》位阶高，对各个部委过去几年层出不穷的有交叉甚至冲突的政策，以及各方的不同解读，给了更明确的指引，违反则更要被问责。

“《条例》不仅强调项目前期，也强调了几个关键阶段的监管与评估，这与PPP不冲突。”王守清表示，这为PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作，以保证项目成功和可持续奠定了更好的基础。

根据国家发改委最新通知，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。而当项目建设地点发生变化，建设规模、标准和主要建设内容发生较大变化，项目投资规模超过批复投资的10%，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序。

13.6万亿投资额

这场政府和社会资本的联姻始于2013年。根据财政部PPP中心数据，截至今年5月末，管理库累计项目9000个、投资额13.6万亿元;累计落地项目5740个、投资额8.8万亿元，落地率63.8%。

财政部PPP专家库专家侯明在接受媒体采访时指出，经过六年多的发展，PPP已经形成了一套制度体系，部分项目已经进入运营期，涌现了一批优质项目，可以说PPP在引导社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率方面起到了非常重要的作用。

不过，在发展过程中，不少地方政府“一窝蜂”涌向PPP，相应支出一再越过“不能超出一般公共预算支出的10%”的红线，为地方隐形债务埋下风险，致使财政部在严格规范地方债之际，PPP清理整顿风暴愈演愈烈。在去年上半年，各地约有5万亿元的项目被“清退”。

今年以来，清理退库的工作仍在继续。最新数据显示，今年5月，地方主动退出管理库项目72个，投资额为583亿元。

“3月初，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(即财金〔2019〕10号文)发布后，各地进一步加强入库审核和规范管理，持续主动清理不合规项目。”财政部PPP中心有关负责人表示。

上述负责人提及的财金〔2019〕10号文对“规范的PPP项目”应当符合的条件作了明确界定。文件中重申规避财政承受能力10%红线的同时，新增了7%的警戒线，并要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

而根据全国PPP综合信息平台5月末监测数据显示，全国2550个有项目在库的各级行政区中，有5个行政区个别年份超10%，这5个行政区已停止新项目入库。

完善绩效约束

在财政部金融司副司长董德刚看来，辨别“真假PPP”，应强调运营和绩效两个要件：一是PPP是以运营为核心的长期合作，没有运营不是PPP;二是PPP是政府和社会资本之间的风险分担，没有绩效约束，就无法实现真正的风险分担，同样不是PPP。

就目前看，随着一批监管政策密集落地，各地PPP项目在立项、落地、开工等方面的改进力度明显。这一背景下，国家发改委、财政部PPP专家杨宝昆认为，“随着大量落地的PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段，PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现”。

今年以来，各地已经开始探路PPP项目全生命周期监督管理。4月，山西省印发了《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理的通知》，提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束，形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制，实现按效付费。同时，山东、江苏等地也出台了相应政策。

财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩此前建议，应尽快明晰PPP绩效评价的功能定位，明确政府不该兜底的项目不能兜的同时，也要遵守盈利共享、风险共担的原则，加快PPP项目绩效评价课题边界的界定，加快推进分领域、分行业、分层次的PPP项目的绩效目标、绩效指标的建设，尽快出台操作规范。

而据媒体报道，目前财政部等相关部门正在计划推动部分地区开展PPP项目绩效评价试点，顶层指导文件PPP项目绩效管理操作指引办法(征求意见稿)也已在业内征求过意见，出台渐行渐近。