深度解读绿电消纳难题

历经漫长博弈，中国可再生能源电力消纳市场与存量利益间的暗战，似乎终于等来了破局性的顶层决策。

5月10日，国家发改委、国家能源局发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号，以下简称“807号文”），这一纸文件背后，是国内电力能源消费利益方十年来对峙抗衡的缩影。

“807号文”确定了各省级区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标，即可再生能源电力消纳责任权重，明确了政府部门、电网企业、各类市场主体的责任。

在实施路径上，各省级能源主管部门作为牵头承担者落实责任，售电企业和电力用户则协同承担消纳责任，电网企业承担经营区消纳责任权重实施的组织责任。

“正式颁布后，目前没有收到颠覆性的反馈意见。”正式文件发布后，国家发改委能源研究所、可再生能源发展中心副主任陶冶接受《能源》采访时长舒一口气。

作为可再生能源电力配额政策的直接参与者，陶冶说，在过去一年的三次征求意见稿中，每次收到的反馈意见汇总都超过300页。

相比去年3月国家能源局下发的“配额制”意见稿，“807号文”的矛头直指可再生能源电力的消纳旧疾。尽管近年弃水、弃风、弃光问题得到很大缓解，但消纳问题仍然没有根本的解决办法。

按照文件规划，到2020年和2030年，国内非化石能源实现分别占一次能源消费比重15％和20％的目标。

公开数据显示，2018年，我国非化石能源消费占一次能源消费比重为14．3％，实现2020年的发展目标并非难事。但是从中长期来看，要实现2030年非化石能源实现分别占一次能源消费比重20％的阶段目标仍充满挑战。

“可再生能源电力配额制研究延续十多年仍然在不断地调整和发展有三方面的原因。一是目前可再生能源发展开始从有补贴向无补贴过渡，需要一个更高层次的政策顶层设计；二是解决消纳问题仍然是可再生能源发展的核心，如何通过约束性要求增加消费者的购买意愿来解决消纳问题非常关键；三是配额制政策的出台是法律要求，更是行业内部的自身要求。”陶冶说。

即便国家层面对可再生能源的消纳的沉疴祭出新政，但外界对现实困境仍旧疑虑重重，各省间的可再生能源电力消纳壁垒能否有效破除？围绕这一文件大纲，后续的政策如何完善？行政实施与现行电力规划、运行和体制机制的深层次矛盾如何化解等依然等待着主管部门，以及各利益方的答案。

考核难题

在可再生能源电力的制度设计框架里，考核始终是平衡各方利益间的核心焦点，十年间，从地方政府到发电企业，再从发电企业到电力用户，政策设计者不断尝试，被考核的主体也相继变化，但推进过程仍旧阻力重重。

广义上说，配额制是对有限资源的一种管理和分配手段，是对供需不等或者各方不同利益的平衡。但可再生能源电力配额是指国家根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标、能源发展战略及规划，对各省级行政区域内的电力消费规定最低可再生能源比重指标。

2009年，可再生能源法第二次修订，对可再生能源占比或者总量目标提出了配额的约束性要求，可再生能源法也为配额政策提供了必要的法理要求和依据。

2014年，配额开始进入官方研究视野，以配额文件的形式发布征求意见稿。该版文件把省级人民政府作为考核义务主体，要求政府承担可再生能源消纳责任，并与政绩考核相挂钩。

然而，2015年，电改9号文发布，市场化改革拉开大幕，而以地方政府作为考核主体的配额制最终没能迈出国务院大门，最终黯然落幕。

事实上，配额政策不仅仅受到来自地方政府的阻力，在发电企业中也有一段波折。

2016年4月22日，国家能源局发布《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》（征求意见稿），将煤电权益装机超过500万千瓦的企业作为主体来承担配额制，要求在2020年的全部发电量中非水可再生能源发电的占比达到15％，以确保2020年全国发电量当中有9％来自于非水可再生能源，即风电、光伏以及生物质等新能源。

然而将煤电作为考核主体面临着一大难题，除了绿证交易，煤电没有合理的成本疏导机制，当煤炭价格上涨导致煤电企业成本增加时，煤电在固定上网价格的情况下，成本无法向下疏导。

相比而言，“807号文”文件中则明确承担消纳责任权重的有两类主体第一类市场主体为各类直接向电力用户供／售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司；第二类市场主体为通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。

其中，第一类市场主体承担与其年售电量相对应的消纳量，第二类市场主体承担与其年用电量相对应的消纳量。

国网能源研究院新能源研究室主任王彩霞则认为，原来的电力市场化改革中，售电公司主要由电网公司组成，而随着市场化主体的增加，社会中的售电主体也越来越多。虽然电网公司还是一个主要的售电主体，但是独立售电公司、增量的配售电公司、参加直接交易的大用户等售电或用电主体越来越多。

“所以‘807号文’更多的还是想让大家共同来承担消纳责任。”王彩霞说。

而在中国新能源电力投资联盟秘书长彭澎看来，可再生能源电力消纳责任权重通过售电企业和部分电力用户，将考核的主体慢慢向终端方向转，由激励发电侧转向激励中间的配售电环节，逐步提升消纳清洁能源的意识。而且，更改配额的名称也有很强的去行政化的色彩。

但没有了政绩考核的压力，地方政府推行消纳责任权重政策是否还有动力？

“双控考核，也就是对能源消费总量控制和能耗强度的要求，现在作为对地方政府的要求已然非常严格。从这个角度来看，虽然‘807号文’本身没有跟省级政府政绩考核相挂钩，但是充分做到了与现有的生态文明建设考核相衔接，对于地方政府的约束力也很显著。”陶冶说。

公开资料显示，党的十八届五中全会提出实行能源消耗总量和强度“双控”行动，习近平总书记在“十三五”规划《建议》说明中对实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度“双控”行动进行了重点说明。

“十三五”时期，国家在“十一五”、“十二五”节能工作基础上，实施能耗总量和强度“双控”行动，明确要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15％，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。国务院将全国“双控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全面部署。

关于地方政府的执行驱动力，“807号文”还明确，在确保完成全国能源消耗总量和强度“双控”目标条件下，对于实际完成消纳量超过本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗“双控”考核。

对纳入能耗考核的企业，超额完成所在省级行政区域消纳实施方案对其确定完成的消纳量折算的能源消费量不计入其能耗考核。

国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员时璟丽认为，2016年2月29日，国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能〔2016〕54号），明确了各省份需要达到的2020年非水可再生能源电量占比目标，并且通过向全社会公布年度监测评价报告的形式加强其实施。

尽管这一政策的定位是引导性的，没有约束性，并且没有明确的奖惩措施，不与考核挂钩，但是地方政府也很重视。因此在现有的机制下，消纳保障机制的地方政府执行也应该没有太大问题。

而作为真正被考核主体，在新出炉的政策框架下，售电公司和电力用户似乎也有些无从下手，有很多电力用户甚至对“807号文”鲜有耳闻。

“站在售电公司的立场，我们欢迎并期待这个政策的落地。但是从实施层面，一方面还需要从国家层面去统筹。另一方面，相关的交易规则也需要进行调整。目前全国范围仅有为数不多的省份允许电力用户或售电公司通过电力市场购买省内或者跨区可再生能源，大部分省份的交易主体仍为常规燃煤或燃气机组。我们在为客户采购可再生能源方面做过许多有益的尝试，但是目前的规则下可做的依然有限。”北京融和晟源售电有限公司高级经理赵晓东接受《能源》记者采访时说。

现实之辩

“807号文”中明确，可再生能源电力消纳责任权重包括可再生能源电力总量消纳责任权重和非水电可再生能源电力消纳责任权重，对有无大量水电省份进行了区分。设计有2018年、2019年和2020年的最低消纳责任权重和激励性消纳责任权重，后者比前者高出10％。