配额制助力可再生能源高质量发展

　　过去的十年间，我国可再生能源发展取得了非凡成就，推动了我国清洁、低碳、安全、高效的能源体系建设，由过去主要依靠煤炭等传统化石能源向包括水电、风电、太阳能、核电、天然气等多种能源在内的清洁化方向转变。

　　既具中国特色又有国际元素

　　消纳保障机制中采用“可再生能源消纳责任权重”替代了在2018年文件编制过程中三次征求各方面意见稿以及原有国务院和国家发改委、国家能源局发布的相关文件中使用的“配额”名称， 充分体现了各类承担消纳责任的市场主体及所有电力消费者共同履行可再生能源电力消纳责任的政策初衷。

　　从全球促进可再生能源发展的措施来看，主要分为三个方面：一是制定可再生能源发展战略目标，明确可再生能源在未来能源转型中的地位。二是制定支持可再生能源产业化发展的经济激励政策，如招标、固定电价、固定补贴和税收减免等。三是制定强制性可再生能源市场份额政策，既“可再生能源消纳责任权重”。

　　上世纪90年代至今，全球范围目前共有100多个国家或联邦州（省）实施了强制性可再生能源市场份额政策。美国、英国等电力市场成熟的国家均普遍采用强制性市场份额政策促进可再生能源开发利用。国外强制性市场份额政策体系主要以电力市场为基础，对参与市场竞争的电力供应商提出约束性的市场份额要求，并通过绿色电力证书交易制度实现强制性市场份额完成量的流转。可再生能源电力除了通过电力销售获得电价收入，还可以通过绿色证书交易获得额外收入。从实施效果来看，强制性市场份额政策对可再生能源发展起到了重大推动作用，已证明是一种行之有效的促进可再生能源可持续发展的长效机制。

　　与国外不同，我国可再生能源电力消纳保障制度建立的初衷并非解决可再生能源发展经济代价的疏导和分摊，而是解决可再生能源电力的消纳问题。为落实可再生能源优先利用法定要求，依法按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源消纳责任权重，对各类直接向电力用户售电的电网企业、售电公司和通过电力市场直接购电的用电企业的市场行为进行引导。通过建立有足够保障力和可操作性的具体措施，打通管理、机制和电力输送物理通道。在总体目标和市场化思路方面，消纳保障机制与当前的电力体制改革、电力市场建设是一致的。可再生能源电力消纳保障机制总思路就是在电力市场化交易的总体框架下，通过市场化方式，促进可再生能源本地消纳，实现可再生能源跨省区大范围内优化配置，促使电力系统的运行机制、资源配置、运行区域为满足权重目标而进行强制性调整，确保可再生能源电力的市场消纳，为可再生能源的持续性发展提供制度性保障。

　　核心是“落实”

　　我国针对消纳保障机制的研究和探索已经开展多年，作为重要的能源政策，其制定背景和实施方式具有自身的特殊性。一方面是协调难度大。消纳保障机制的制定初衷是解决外送可再生能源电力的消纳问题。而跨省跨区可再生电力消纳涉及到省级电网企业和同等级消纳区域政府之间的协调及协商。政策实施效果具有一定的不确定性和不可预见性。这与仅需单独依靠区域自身强化管理、调整经济结构、推进技术进步、优化能源结构即可实施完成的节能减排、能源“双控”政策等不尽相同。另一方面是消纳保障机制解决的是可再生能源物理电量的真实消纳，因此需要在电力的发、输、配、用等环节建立物理网络联系，并在同一时间完成。这与通过碳市场进行虚拟交易即可完成的碳减排义务也不相同。

　　可再生能源电力消纳保障机制明确将提升可再生能源利用水平，促进可再生能源消纳作为政策目标之一，因此从政策设计上对政府能源主管部门、电网企业、电力用户等各类主体的责任进行了明确规定。各省级人民政府能源主管部门牵头负责本区域的消纳责任权重落实，牵头组织相关单位制定本省级行政区域的消纳实施方案。为了确保消纳实施方案及相关措施得到省级政府及有关部门的支持，实施方案报请省级政府批准后执行。省级电网企业及电力交易机构在技术体系上比较容易实现消纳的组织实施工作，因此承担消纳的组织实施责任，以省级政府批准的消纳实施方案，组织各市场主体通过各种方式消纳可再生能源电量。

　　国务院能源主管部门对各省级行政区域消纳责任权重完成情况进行监测评价，将可再生能源消费量与能耗“双控”考核挂钩，对超额完成消纳责任权重的省级行政区域予以鼓励。省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，负责督促未履行消纳责任的电力市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处理，将其列入电力市场主体不良信用记录，予以联合惩戒。

　　必须多措并举

　　实施可再生能源电力消纳保障制度是我国可再生能源发展全面进入“平价”阶段的必要措施。目前消纳保障机制实施的法律和政策基础已经具备，时机也已成熟，业界普遍期望消纳保障机制成为贯彻落实能源生产和消费革命战略，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，促进可再生能源开发利用的重要举措。

　　一是促使各省级相关部门把完成消纳责任权重作为能源发展的重要约束条件，扩大可再生能源电力开发利用量，自觉抑制化石能源电力建设，切实调整能源生产和消费结构。二是促使电网企业把接入和消纳可再生能源电力作为电网建设和运行的重要任务，积极扩大可再生能源电力的输送消纳区域。三是推动可再生能源电力集中式与分布式同步发展，特别是能源消费量大的东部区域更加重视本地可再生能源及分布式能源发展，推动形成新型能源开发利用方式。

　　可再生能源电力消纳实施方案为地方能源主管部门根据自身资源、环境、经济、社会发展的实际状况差异化履行消纳责任和发展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源发展和配套政策可自行确定，不搞一刀切。电网企业具体组织各类承担消纳责任的市场主体实际消纳可再生能源电量，并配套输配电设施建设。

　　市场主体可通过替代方式完成消纳责任权重。一是通过电力交易中心，向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额消纳量，双方自主确定转让价格。二是通过绿证交易平台，自愿认购可再生能源电力绿色电力证书，绿证对应的可再生能源电量等量计为消纳量。消纳量转让和自愿认购绿证两种替代方式并行不悖，水电消纳量不能用于非水电可再生能源电力消纳责任权重考核，但绿证可用于可再生能源电力总量消纳责任权重考核和非水电可再生能源电力消纳责任权重考核。具体操作过程中，市场责任主体可根据两种方式的经济性进行自主选择。下一步，绿证核发范围、价格体系等绿证政策将根据消纳保障机制实施情况适时调整完善，进一步确保两者的有序衔接。

　　各省级能源主管部门应将消纳责任权重纳入本区域能源发展规划并作为重要发展指标。鼓励各区域制定超过最低消纳责任权重的可再生能源消纳目标。国家能源主管部门将消纳责任权重完成情况，作为各省可再生能源发展规划实施情况评估的重要依据。（陶冶　作者系国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任、国家可再生能源中心副主任）