从世界能源风向透视中国能源战略

当前，全球能源供需和治理格局发生深刻变化，世界主要国家和地区近年来纷纷适时调整中长期能源发展战略。作为全球能源领域最重要的影响者之一，我国有必要以更具有战略性的眼光，研判国际能源格局，以更具竞争力和引领性的定位参与国际能源竞合，基于全球化视野形成新时代能源发展战略的“中国思路”。

我国能源发展成就突出

2013年4月新一届中央财经领导小组成立，并将能源发展等问题纳入社会发展与经济工作统筹考虑。之后，我国能源战略思想经历“两个里程碑”：一是2014年以能源安全为核心，提出“四个革命、一个合作”的能源发展战略；二是党的十九大着眼于生态文明千年大计，提出继续推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，并将能源安全这一核心问题提升至更高的层次，明确了绿色、高效和安全并重。

在高屋建瓴的能源战略思想指导下，我国能源发展成就显著，在国际能源治理格局中逐渐从“跟跑者”向“领跑者”转变，国家能源安全得到有效保障。

首先，我国形成了领先世界的绿色低碳发展国际竞争力。其次，能源科技创新成果显著，百万千瓦级超超临界煤电机组、非常规天然气勘探、特高压输电、“华龙一号”三代核电技术等也走在世界前列。第三，“一带一路”能源合作逐步从全球能源治理的重要参与者、贡献者进一步向舞台中心迈进，不断提升国际能源领域的话语权和影响力。最后，能源企业实力显著增强，大型工程施工建设和融资能力优势明显。

典型国家能源战略实践的参考

我们分析研究的十余个典型国家和地区的能源战略，从增强经济实力、谋求国际地位，抢占科技制高点、追求能源独立，解决社会问题、实现政治诉求，发展能源金融、保障能源安全等多个维度为能源在国家发展中的定位提供借鉴。

世界发达国家更注重引领能源变革、带动经济复苏，亚洲新兴经济体对能源安全和能源经济可承受性更重视，而南美洲和非洲地区主要着眼于解决社会问题。

第一，能源是国家安全、内政外交的重中之重。俄罗斯直接将能源作为经济发展的基石。虽然能源经济强相关是“双刃剑”，但能源出口已成为俄罗斯推动国内经济增长、参与世界经济体系、维护地缘政治影响、改善政治环境的重要战略手段。日本始终将科技立国理念贯穿于能源战略，早在第一次石油危机后就力推新能源、核电技术发展，以提升本国能源安全保障能力。目前，氢能已走在世界前列。

第二，参与全球能源治理体系，重视国际组织建设，是一国能源战略的核心内容。沙特以欧佩克为平台通过产量控制等手段左右国际油价、影响全球市场，又在此基础上构筑中东地区及阿拉伯世界的主导权。同样，经合组织成员国加入国际能源署（IEA），通过协调各国能源政策、战略石油储备使用等，以有效提升本国应对可能石油危机的能力。

第三，世界最发达国家和地区高度重视引领能源金融体系。美国早在布雷顿森林体系解体后，即将金融与能源战略绑定，选择石油作为美元新的锚定，建立了“石油—美元—美国国债”体系向全球输出流动性、转嫁风险和获取利益。美国的能源战略成为其左右世界能源格局、发挥地缘政治影响力的重要战略武器。欧盟致力于构建内部统一能源市场，完善能源金融体系和法律保障体系。尤其是，欧美作为发达地区，能源需求旺盛，在两次石油危机后分别建立WTI和布伦特原油期货市场，引入金融资本和产业资本，通过期货市场发现价格功能解决国际原油定价权问题，一定程度上限制了欧佩克对原油价格的垄断。

第四，发挥地缘优势，提升国家能源战略对外势能。能源与地理因素，特别是与交通枢纽的结合，形成了能源地缘政治。土耳其依靠“欧亚非大陆枢纽”这一天然优势，不断谋求能源枢纽地位并游走于欧美与俄罗斯等大国之间，不仅获得了能源资源，还显著提升了国际地位及话语权。新加坡依靠海上石油运输要道马六甲海峡东出入口的地理优势，炼油产业和石油进出口贸易得以蓬勃发展。

第五，能源战略与其他经济社会发展目标的权衡不可不察。南非“全民能源”特色既可直接缓解其能源短缺等问题，也解决了就业、人才体系建设等深层次社会问题。委内瑞拉则没有逃脱“资源诅咒”，其政治、经济、社会与石油资源息息相关，导致经济波动、政权更迭、资源归属权变动、货币与通货膨胀等方面的演变。而挪威虽然依靠水电立国、油气富国，但更重视通过能源与金融、企业、产业等领域的高效协同管理谋求可持续发展，成功走出“资源诅咒”陷阱。

我国能源战略初步探讨和建议

绿色发展、用能成本等问题已成为经济社会发展的核心关切，能源战略必须融入国家整体发展战略统筹考虑，将与社会各领域、行业各环节以及各市场主体发生更密切的联系，这就要求能源领域的战略谋划、政策制定、市场机制、规划审批和监督管理等更加统一协调。

首先，深化推进能源领域供给侧结构性改革，实现能源高质量发展，是当前能源战略制定的出发点和落脚点。今后，我国能源发展应从“保供应”向“求效率”转变。尤其是我国晚于西方发达国家现代化上百年，遭受一定程度的战略遏制也不可避免。在此背景下，如何将能源“革命”向深处推进，如何制定更有针对性和实效性的能源战略，是高度紧迫和复杂的工作。从经济周期理论的普遍适用性看，经济繁荣期过后将出现供给侧过剩，能源领域也难以避免。未来我国能源战略一定是紧抓“以需求为导向”这个牛鼻子，深化推进能源领域供给侧结构性改革，更加重视用户侧用能权和参与权，充分释放需求侧动力，形成供需互动、提质增效的局面，尤其要避免新兴能源业态走“以补贴为导向”的发展老路，出现新的潜在过剩产能。

其次，解决深层次的体制机制矛盾是当前能源战略制定的重中之重。一方面，能源领域体制机制的不协调和不顺畅是待解决的首要问题，发挥政府宏观调控作用与市场对资源配置的决定性作用是根本出路。另一方面，如何培育能源新业态尤为重要，如何实现不同行业与能源领域管理职能的有效协同或整合也很关键。以大数据为例，美国早已通过其能源部门下设的能源信息署（EIA）进行能源“大数据”汇总处理。而我国的能源行业信息统计分布在各行业组织，以及部分大型国有企业中，能源大数据尚不具备体制基础。未来，对能源数据壁垒的认识有必要从“行业护城河”向“行业催化剂”转变，而以统一能源数据的独立处理为核心职能的能源信息机构将是最基础的一环。

再次，坚定推进能源颠覆性技术研发创新，布局国家能源实验室，力争引领世界能源技术和产业格局发展方向。着力推进以核聚变、天然气水合物、氢能为代表的颠覆性能源技术，抢占科技制高点。另外，提前布局国家能源重点实验室，整合产业、研究、政府资源，打造创新集群，弥补基础研究和产业化中间衔接问题，实现能源领域产学研深度融合。

同时，落实“一带一路”倡议，积极参与全球能源治理、提供国际制度等公共产品、推进能源-人民币金融体系，对内加强统一协调、不断提升能源企业实力。

能源领域推进“一带一路”倡议，需要建设大量能源基础设施，涉及的能源供应国、过境国和需求国利益诉求各有不同，经常难以协调，导致项目悬而不决。同时，我国国际能源合作多以双边方式为主，且大多依托技术、资金和人力资源优势对外投资基础设施领域，不乏项目搁置和资金浪费等现象。因此，我国有必要更积极融入IEA等国际组织，参与能源宪章条约规则制定，并以“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲基础设施投资银行（AIIB）等为契机构建和完善以我国为主导的地区多边协调组织，更加重视法律法规、技术标准、谈判平台、纠纷解决机制等国际能源合作规则公共产品的提供，推动建立“一带一路”能源市场，扩大能源投资贸易人民币计价。

此外，目前，法律法规、商务规则、政治变动、汇率波动、环保约束、合同签订以及公共关系等风险已充分暴露，我国能源企业“走出去”必须更重视软实力提升。尤其当前全球市场需求不足，政治风向右转，能源企业有必要在经营理念上以国际市场通用规则和商务为导向把握市场机遇、规避各类风险，紧抓目标国家发展诉求、形成地区发展的利益共同体。单一企业由于实力和专业限制，不能形成合力。能源领域“一带一路”倡议推动中，应着眼大国外交，以国际能源合作专门管理部门实现各部委统筹协调，对能源企业“走出去”给予综合指导和监管。

未来，我国能源战略以寻求高质量发展、服务新能源业态生态圈和推进国际能源合作等为核心目标，更加协调统一、透明顺畅的管理机制是重要基础，参照生态环境部的组建初衷，可以在条件成熟、适当时机考虑将其他部委和司局的相关职能与国家能源局整合，打破能源品种壁垒、理顺能源管理体制机制，促进能源战略更好地落地实施，为我国经济社会发展贡献力量。