环保发展需要政府与市场厘清边界

　　全球第五大水务环境运营企业北京首创股份近日透露，截至2017年底，首创股份在辽宁、河南和内蒙古的项目公司，被当地政府拖欠的水费分别高达1.8亿元、0.94亿元和0.97亿元，滞后月份短则4个月，长则有22个月。而从首创股份的网站和年报等披露的信息来看，该公司被拖欠的服务费累计占主营业务收入的8.6%。

　　对于环保企业而言，首创的遭遇并非孤例。环保上市公司2018年的业绩报告显示，半数利润增长为负。其中一个重要的原因是应收账款难以兑现。这也是在股市回暖之际，环保板块股价却跌幅超50%的重要原因。

　　与环保企业业绩惨淡相对应的是政府对环保空前重视。今年的政府工作报告将“加强污染防治和生态建设”作为重要部分单列，提出“壮大绿色环保产业”，培育一批专业化环保骨干企业。

　　政府如此重视环保，对环保企业的重点扶持政策和专项政策不亚于芯片企业，为什么环保企业却陷入了连连亏损的境地呢？

　　目前的主流解释是地方政府的履约意识和履约能力较差，业界担忧，如此下去，社会资本参与环保PPP模式的热情会严重下降。同时，中央重视环保，但地方政府作为治理主体，财政上并没有足够的投入，对环保的重视不如对GDP，污染治理收费拖欠，造成对环保企业比如水务企业拖欠费用。

　　这些问题当然存在，但大部分情况下，并非地方政府对环保不够重视。比如城市污水处理费用作为行政事务性收费专款专用，其目的就在于保障地方政府对环境治理的财力。不能否认一些地方政府在环保收费上力度不够，但另外一方面，环保企业为了维护地方关系、提高市场占有率，经常采用赊购的方法提供环保产品和服务，导致出现了大量应收账款，这是更常见的情况。

　　客观而言，目前环保企业的困境主要是因为环境设施投资模式。当前，环保作为一种公共服务导向的投资，过多依赖PPP模式。PPP模式一定程度上可以缓解政府预算不足的问题，但公共事业本身的回报依赖于政府的总体履约能力，依靠政府存量资产的多少以及运营能力，本质上仍然是依靠政府的财力。PPP模式必然出现现金流不稳定的问题，这是一个全球普遍问题，并非是中国环保企业的特殊问题。

　　PPP模式具有长周期、风险共担等特征。对PPP项目而言，增加某种公共品投入，应该形成相应的存量资产。但是，目前政府更强调环保带来的公益性，企业也期待项目的长期性，对短期无回报容忍度较高，而且特别看重PPP项目所带来的金融工具。共同作用之下，回报就成为非常靠后的因素。所以，我们可以发现，目前环保PPP项目中，地方政府更乐于选择的合作对象是国企。2016年一共978个环境PPP项目，中标的社会资本为国企的有698个，民企的中标率仅为28.6%。可以预见，如果继续将PPP模式作为环保产业市场化的方向，民营资本仍将难以参与，仍将是首创股份这类国有企业大面积参与，而拖欠款仍然是常态，环保产业的市场化水平还将维持一个较低的水平。

　　所以，要实现壮大环保产业的目标，根本上应该另寻环保产业市场化的出路，而非继续在投融资上做文章。环保作为一种公共服务，有谁享受谁付费的思路，也有谁污染谁付费思路，后者近年变得更加普遍。相比积极投资的传统手段，最为经济的手段是让“价格”发挥作用。政府应该是一个环保价格的发现者，而不仅是环保项目的投资者。政府可以通过对污染的测算和定价，给出环境公共品的基本成本定价；再通过监管处罚，把价格信号传递出去，迫使企业等污染主体更为积极地做环保投资，如此才能形成环保产业的市场化机制。

　　当然，鉴于环境保护中存在一些本地市场特点，PPP模式等投资方式带有政府集中付费的特点，所以也有一定价值。问题在于，如果政府作为单一买方，那就要重点考虑如何购买。对于环保等公共产品，其实不应主要通过金融想办法，而应该更多采取财政手段。目前是进一步建立现代财政体系的关键时期，环境投资和购买可以采取财政与税收的方式，完善环境税、能源税等税种，通过价格手段贯彻公共政策，同时也能有稳定的财力购买环境服务。

　　故而，当前环保企业不赚钱的现象凸显了环境治理的错位问题，从环保政策的长期目标而言，环保企业能赚钱是环保长期机制形成的重要内容。(评论员 李靖云 编辑 欧阳觅剑)