解读工业部门脱碳面临的障碍

在欧盟排放交易体系（ETS）内运营的行业约占该团体二氧化碳总排放量的42％。减少这些温室气体来源对于实现欧盟的总体排放目标以及根据“巴黎”协议限制全球气温上升至关重要。实际上，由于多方面原因，减少排放已被证明是特别具有挑战性的一项任务。本文探讨了脱碳行业面临的障碍和利益相关者提出的解决方案——主要是从他们自身的角度考虑的。

在之前的报告中，Sandbag分析了在ETS内运行的工业部门的排放情况，跟踪了它们在减少排放方面的表现，并仔细审查了旨在减少二氧化碳排放量的政策。在开展这些项目的过程中，我们定期听取各部门利益相关者实现低碳生产所面临的挑战。显而易见的是，向我们提出的问题往往以某些行业特有的方式表现出来，但却有着共同的基本要素或起源。为了深入了解这些挑战，Sandbag于2017年11月公开征集信息，征求利益相关方对欧盟工业排放政策实施的反馈意见。我们的调查主要集中在最近完成的ETS改革和委员会为ETS第四阶段实施政策的持续努力等方面。本报告总结了我们在征集信息过程中得到的反馈意见，这些意见揭示了围绕工业部门脱碳及其影响的诸多复杂性和面临的问题。这些将在后面的章节中详细介绍。

碳定价和二氧化碳减排

受访者强调，为了减少温室气体排放，存在较多的潜在杠杆。然而，显而易见的是，在目前的碳定价机制中，业主对二氧化碳减排解决方案的投资并不积极，因为脱碳会大大提高中短期的生产成本，除非这些投资可以通过降低税务执行费用、成本转移、欧盟资金和补贴或其他措施来收回。

ETS部门减排路线图与欧盟总体减排目标之间缺乏一致性，以及这些目标与欧盟在“巴黎协定”下的雄心之间的差异也向市场发出了不同的信号。虽然更保守的短期目标可以减轻企业目前面临的负担，但其含义是减排的大部分工作将推迟到2030年之后。据受访者称，这不利于在欧洲工业生产领域吸引持续投资。

许多受访者提到强化欧盟排放交易体系价格信号的重要性，同时还应为工业提供明确的规则和长期投资的确定性。有些人认为ETS碳价格不够高或不稳定，还无法支持开发突破性脱碳技术的成本。与此同时，由于ETS碳定价在短期内将增加工业部门的经济压力，人们对未来随着ETS碳价格上涨如何维持自身发展表示担忧。同时，这些行业必然会经历一段需要高强度投资的技术转型期。从历史上看，这一点已经通过免费分配得到解决，免费分配被认为是对“欧洲联盟运作条约”第191条的污染者付费原则的临时退让。免费分配旨在为ETS的最初几年提供缓冲，这将促进创新，同时保护行业免于受到碳价格机制的全方位冲击。但是，碳价格没有上升到免费分配实施时设想的水平，这导致了工业部门二氧化碳减排解决方案的投资环境疲软。

工业部门的受访者还呼吁对电价中的间接碳成本进行合理补偿，并加强欧盟和成员国资金的协调一致性，以支持低碳技术试点和示范项目，以及更多地获得低碳能源基础设施。许多利益相关者期望国家政府担负起建立共享基础设施的责任，如低碳制造所必需的氢分配网络、低碳电力和二氧化碳运输和储存基础设施。尽管目前有成员国因为间接碳成本对工业领域有补偿措施，例如在电力消费领域，但仍不清楚成员国政府是否也有这种期望。

ETS产品基准

产品基准在推动减排方面的作用是该调查的一个特别关注点。一些受访者认为，降低碳强度的投资在安装水平上是合理的。然而，由于免费分配基于对表现最佳者的基准计算，他们认为某些运营商不太愿意减少单个工厂的排放，以免降低相关产品基准价值，这可能会因为其他效率较低的资产而增加其ETS税务执行费用。超过三分之一的受访者认为，ETS目前鼓励采取谨慎的减排措施—逐步推进分散的增量改进，而不是支持突破性的二氧化碳减排技术。为了确定这种观点被证实的程度，需要做进一步的评估。

受访者还担心，即使是成本降低或负成本的二氧化碳减排解决方案也未充分发挥其潜力。例如，存在产品替代的历史先例，特别是在钢铁和水泥行业中，其中低碳材料通常用于部分或完全替代更多的碳密集材料。然而，在某些情况下，低碳替代品已被排除在适用的ETS产品基准之外，因此这些材料的生产商无法通过享受相同水平的免费分配而获益。受访者就此提出的一个与铁矿石颗粒有关的例子——炼钢中烧结矿的低碳替代品——根据当前反馈的信息，它符合欧盟基准决策中使用的烧结矿的产品定义，但具有到目前的日期已经在不同的基准下处理。这种基准实施办法极大地阻碍了低碳替代品的发展，并在某些情况下产生了竞争扭曲。这种扭曲将会导致更多污染型技术的产生，而不是创新产品和流程。根据ETS指令第10a条的规定，无论生产技术如何，都有一个令人信服的理由来改进产品基准定义，以包括可行的工艺和产品替代品。此外，使用精心设计的方法来应用底线基准将有助于解决竞争扭曲，同时避免激励更多污染流程或在单独的产品基准下处理可替代产品的情况。

来自工业部门的受访者绝大多数支持更新现有的ETS产品基准（基于2007-2008年的数据），并包含最新的可用数据。与现有基准相关的一个特别原因是，基准值与工业装备的可实现性能之间存在差异。许多受访者认为，目前的一些基准反映了理论计算而非当前的最佳表现。新信息收集将通过使用欧盟排放交易体系中设备的更真实数据作为基础去修订此类基准。

第四阶段上半部分的产品基准将以观察到的2007-2008年数据和新收集的2016-2017年数据之间的改善情况为依据。有人指出，在那个时期实现更大减排的部门很可能需要在未来比那些排放水平变化不大的部门以更快的速度削减。这似乎使那些更早采取行动减少排放的生产者处于劣势。

受访者普遍认同的另一种观点是，ETS基准和免费分配侧重于供应链中特定点的排放，并且没有充分考虑产品全生命周期排放或跨境物流。这导致欧洲单一市场和国际市场之间有竞争不平衡的感觉。一个普遍的共同观点是，环境合规的负担并不是在整个价值链中公平分配，也不是一贯地应用于在欧盟销售但在不同司法管辖区生产的同类产品。为改善这种状况提出了各种措施，包括绿色公共采购、扩大基准范围以包括上游排放、把制造过程中获得的有效副产品归功于ETS、碳定价和贸易政策的整合以及碳消费税。

超越ETS

大约四分之一的受访者认为应该扩大国家机构在推动绿色公共采购方面的作用。公共部门作为基本材料主要消费者的地位创造了将低碳材料作为纳税人资助项目采购战略其中一部分的机会。材料成本通常占整个项目预算的一小部分，因此绿色采购产生的额外成本物有所值。鉴于公共部门工作的强度，绿色采购对二氧化碳排放的潜在影响可能在相对较短的时间尺度上非常显著。正如一些回应者所指出的，这取决于公共部门是否具备制定绿色采购标准的工具、专业知识和财务灵活性。

最后，许多利益相关者强调了保持技术规范和持续更新的重要性。规范旨在保持产品性能和安全性，同时支持创新。但是，过时或指令性的规范导致技术锁定或者使产品延迟进入市场。对规范的监督不属于政策制定者的职权范围。但是，规范必须符合欧盟立法，因此不能免受立法变革的影响。

随着ETS第四阶段准备工作的开始，有几个关键因素仍有待最终确定，包括碳泄漏清单和产品基准值。这两项决定都将影响工业部门如何通过激励来减少排放。因此，ETS当前阶段的经验告诉我们，为了克服脱碳进程中遇到的障碍，下一阶段的实施决策非常重要。

翻译：Allan＠ERR能研微讯团队