我国新能源汽车产业发展的地域障碍现象的原因与对策

　　导读

　　目前，我国新能源汽车产业正由政策主导向市场主导转变，随着补贴逐步退坡、退出，这一产业的发展将更加依赖于市场的优胜劣汰机制。而与之相悖的是日益突出的地域障碍问题，各地通过各种形式的手段实施地方保护，影响全国统一、公平竞争市场的形成，不利于我国汽车产业增强核心竞争力。

　　01、主要表现

　　1、直接要求企业本地化

　　一是某些城市为提高当地税收收入，要求进入的企业在当地注册销售公司甚至生产厂，且注册资本不能低于限值。如：2014年《西安市推广应用新能源汽车暂行规定》中规定“西安市辖区以外的新能源汽车生产企业需在本市工商注册登记或指定一家具有独立法人资格的汽车销售机构”；2015年《厦门市新能源汽车推广应用实施方案》中规定“各新能源汽车生产企业要在我市至少设立1个固定售后服务点，负责本企业生产的新能源汽车保养维护，确保车辆运行安全可靠”。

　　二是某些省市虽然没有明确要求进入的企业在当地注册销售公司或生产厂，但是却要求企业必须采用当地的核心零部件来配套。

　　因此，我国新能源汽车企业不得不在西安、武汉、天津、杭州、大连、南京等城市都设立生产厂。这种人为设置地域障碍导致重复建设的行为一方面加剧了现有产能过剩，另一方面削弱了企业集中研发的力量投入，不符合企业经营规律和经济规律。

　　2、自定义产品和技术标准

　　在国家已经对新能源汽车补贴的产品及技术标准有明确规定的情况下，地方政府在落实的过程中仍然会对其进行自定义。例如，《上海市鼓励购买和使用新能源汽车暂行办法（2016年修订）》中虽按国家规定，将插电式混合动力（含增程式）汽车包含在了补贴范围内，但是要求同时满足以下三个条件：（1）发动机排量小于或等于1.6L;（2）混合动力工况百公里油耗小于或等于5.9L；（3）油箱容量小于或等于40L。满足全部条件的插电式汽车给予每车1.4万元的额外补助。该政策发布时上海市场上只有上汽荣威e550同时满足额外补助的三个条件，成为了该政策下的最大受益者，这很难说只是巧合；尽管国家规定的新能源汽车并不包括一般的混合动力汽车，但广州市却给予混合动力汽车每车1万元的补贴，并且每月为混合动力汽车批准一千个车辆牌照。更加明显的倾向性在于，广州市在执行这一政策时，将本地企业广汽丰田的雷凌纳入补贴范围内，而一汽丰田的卡罗拉与雷凌几乎毫无区别，却被排除在外。

　　3、实施表面“公平对等”原则

　　一是某些地方政府要求新能源车企所在地要有相应补贴政策并落实推行，企业才能在当地得到补贴。如《西安市推广应用新能源汽车暂行规定》中明确规定“参与西安市新能源汽车推广应用工作的汽车生产企业所在地政府须出台新能源汽车补助政策”，但企业所在地有无对等补贴不是企业所能决定的。

　　二是某些地方政府虽然公开招标，但是完全按照本地企业车型的特点制定标底，以保证本地企业中标。空有公开招标、“公平”竞争的形式，却没有优者胜出、鼓励先进的实质。

　　4、手续繁杂增加隐性成本

　　一些地方政府通过对外地企业进行重复检测、要求其在当地建设测试平台、或要求其自建充电桩等手段，增加了外地企业获得补贴的隐性成本。

　　02、主要原因

　　国内外学者对地方保护主义的成因研究得出的主要结论包括：地方政府作为利益主体、经济主体和管理主体的“三位一体”是地域障碍滋生的根本原因；地方拥有经济调控权是地方保护的体制原因；现行的财税政策是产生地方保护的经济原因等。针对新能源汽车产业，有以下两点值得注意：

　　1、财权与事权不匹配

　　中国利税收入的主体可以分为中央和地方两个维度，其中地方维度又可以分为制造地和消费地。而在汽车制造业的利税中，中央财税收入占72%，地方只占28%，后者的制造地收入占21%，消费地收入占7%。财税收入的绝大部分被中央获得，但是新能源汽车的地方补贴却需要地方财政与中央同等支出。由于相对于中央，地方财权偏弱，其在支出时就会倍加“珍惜”有限的财力，希望能够为本地带回直接收益，客观上造成地方政府制定补贴政策时偏向本地企业。

　　2、消费地税收少且缓慢

　　查阅相关文献得知，从生产购置环节和保有使用环节角度看，生产购置环节的税收占绝大部分（67%），而保有使用环节的税收仅占33%；从中央和地方的角度看，结论与之前一致，即绝大部分税收被中央获得（81%），而地方获得的税收仅占19%；从制造地和消费地角度看，绝大部分税收被制造地获得（67%），而使用地获得的税收仅占33%。此外，保有使用环节的税收，地方要在车辆的整个生命周期（六年）内逐步获得。在这么长的时间里难免涉及地方管理上的变化，包括干部的任免等问题，这样情况就会变得更加复杂。

　　“综上，这种财税制度的不合理，即国家和地方、制造地和消费地之间税收比例的不均衡，导致了新能源汽车产业发展的地域障碍现象层出不穷。一方面，地方政府希望把有限的补贴都用给本地企业，因为这些企业取得良好效益就能直接带来地方财税收入的增加；另一方面，车辆消费地的税收远远不及制造地，而且要在几年内逐步获得，这导致地方培育本地市场的积极性不高，因为通过建立公平市场吸引各地企业优质产品在本地使用，所能获得的税收增加极为有限，远不如支持本地企业更为直接。

　　03、对策

　　1、坚持“全国一盘棋”顶层设计思想

　　一是选择重点或优势区域统一新能源车企准入、补贴等各项标准，完全破除地域障碍。如在当前国家大力发展新能源汽车产业和地方积极响应的背景下，可以在某个或几个重点城市群里先行先试，积累实施经验理论，以避免“一刀切”，有序稳妥实现全国统一、公平竞争的大市场。

　　二是央地统一思想，不断强化市场自发调节作用。不再进行大水漫灌式的直接财税补贴，而是向重点技术的研发和产业应用倾斜，更多去做企业力所不及的基础工作。

　　三是央地在角色转换过程中要有效分工、步调一致。中央负责统一管理，对国家新能源汽车的整体发展水平进行基本的判断，然后制定统一的补贴标准。地方更应关注新能源汽车的使用环节，因为汽车使用过程中面临的状况千差万别，只有地方才能切实有效地解决当地使用的问题。

　　2、加快推进财税制度改革

　　一是调整汽车产业制造环节和消费环节的税收比例，让车辆消费地承担治理汽车环境问题的责任，就应当赋予其相应的治理经费。

　　二是优化中央与地方之间的汽车税收分配制度，改变中央获取绝大部分汽车税收的现状，促进财权事权匹配。

　　三是设立专款专用制度，建立治理成效标准以及配套监管机制，要求汽车制造业领域征收的税收必须有足够比例直接用于改善交通环境及相关配套设施上，例如对于新能源汽车来说可以明文要求用于充电基础设施建设。

　　四是要有明确的治理目标，费用投入之后，交通拥堵的改善情况，污染治理效果，人民的切身体会等，都需要有相应的考核标准和配套监管机制。