能源补贴不妨换个思路

在不同类型能源的发展过程中，常常会见到来自政府的财政补贴，其动因多出于扶持更清洁高效能源的成长、引导节能和能源构成的合理变化等，有的也为了应对价格变化、减轻低收入消费群体的压力。但各国长期推行能源补贴政策的效果却往往并不尽如人意，以致事倍功半，甚至事与愿违。不妨让我们认真研究其利弊，寻求更合理的实施策略。 能源补贴目的各不同 促进新能源成长。新能源一方面展现出其诱人的前景，另一方面也由于尚不够成熟，难以与整个能源和经济体系配套，缺乏与其他能源的竞争力。显然，完全依靠市场力量发展将会很迟缓，需要政府伸出援手推动其更快成长、促进其成熟。 引导节能环保。政府对节能和能源构成调整进程予以支持扶助，往往是最有效的推动方式。各国对低碳、无碳和可再生能源的补贴均属此类。 补贴企业的社会负担。中国能源的若干领域市场化程度很差，能源消费价格不能反映其生产运输成本和稀缺程度。采取的对策就是由政府给这种高价能源的进口者和生产者予以部分补贴。 补贴向福利的转化。对终端民用消费予以补贴在油气出口国中是较为普遍的现象，即使在某些石油资源并不丰富、甚至大量进口的油气消费国，低价使用油品和天然气的许诺也成为政客们拉选票的工具。 异化为凸显政绩的工具。值得注意的是，我国某些地方将能源项目补贴异化为争项目、搞政绩，使之成为“面子工程”。过分高额、宽泛的补贴不仅为某些人权力寻租、谋取私利留下空间，也使交叉补贴合法化并诱发各种骗补行为。 补贴并不是万能的 在多数情况下，由于获得财政补贴，增强了企业生命力，帮助其度过缺乏资金、人才、经验的艰难开拓创业期，取得最初的成功，获得“第一桶金”。许多研究者都指出，正是由于美国在对待低产油气田上采取了宽松的财税政策、对天然气研究和生产持续支持，才足以维持该国低渗－致密储层油气的长期生产以及与之相伴的增产研究。在进行了大量的新技术攻关试验后，最终使对致密储层改造增产的关键技术获得成功，实现了油气勘探开发革命性的突破，开创了常规油气与非常规油气并重的局面。 但不能不注意到，有许多补贴并未能达到上述理想情况。 如果补贴量过大、时间过长，其效果却可能适得其反。这将使企业感受不到市场的压力，躺在补贴上照样可以生存，导致竞争意识削弱，长期处于缺乏市场竞争能力的状态中。这就只能培养出“温室里的花朵”，一遇风雨便会夭折。 欧盟的新能源发展中就出现了这种现象。在金融危机打击下，当政府经济困难再也拿不出那么多钱补贴时，新能源产业就不可避免地下滑。西班牙一直以新能源领先而自诩，但这是在政府的高补贴下实现的，该项补贴由2007年的1.93亿欧元增至2012年的81亿欧元。即使将其部分转嫁给消费者，政府也要为此负担260亿欧元的累计赤字。金融危机下的西班牙政府再也“补不起”了，在前两年已削减56亿欧元后，2013年又削减了27亿欧元的可再生能源补贴。至此，可能出现两种情况：一是该行业走向破产；二是消费者再增加40%的电费。然而，这两者都使危机中内外交困的政府雪上加霜、难以应对。 在诱人的高补贴之下形成投资的冲动，企业不考虑其技术水平一哄而上争抢这个“垂手可得”的利益。低水平下的生产能力有了表面性快速增长，却非常容易造成产能过剩。其表现之一就是我国风电、太阳能发电“有千瓦（装机容量）而无千瓦时（输出电量）”，这类发电量很不稳定的电源难以为电网接纳而被弃置，从而成为我国大型光伏电站、风电站建成后面临的头号难题。特别是当欧美对我国企业实施反倾销制裁时，整个行业陷入困境，不但一些中小企业难以为继，连当年的王牌企业也被迫破产重组，光伏行业发展政策面临重大调整，行业内要大洗牌。 更有甚者，高额补贴还诱发许多骗补行为，在我国涉及到新能源行业和某些节能项目。这类骗补之所以得逞，原因之一是补贴没有针对提高技术水平和企业竞争力的科研项目，而是直接以现金补贴了市场，特别是对企业预拟的生产（节能）能力建设予以补贴，致使不法者有可乘之机。 对新能源的补贴有相当部分转嫁给了电力行业，环保要求提高带来的电力成本增加与经济不景气的打击迭加在一起，使许多国家的电力企业运营困难。作为欧盟主要电力供应者的九大能源公司联合施压，要求取消这类补贴。许多工业部门因为高电价增加了成本，利润率下降，促使他们一批批迁往成本更低的北美和东亚。这对于传统制造大国的经济发展很不利，加大了走出金融危机的难度。显然，欧洲的例子会对仍在加大补贴的国家有预警式的启示。 在许多国家，政客为了选举而笼络人心，大开承诺补贴的空头支票，有时可以达到上台执政或继续执政的目的。但空话填不满赤字，其所造成的财政恶化的苦果或由其自食、或要继任者吞咽。查维斯之后陷入严重社会动荡的委内瑞拉面临的正是后一种情况。还有一些国家将能源补贴转化成人为压低能源价格的暗补，但这种由政府强力扭曲市场在资源配置中决定性作用的结果，必然使负面效应越积越大，价格逆差带来的亏损最终还是要由社会、民众负担。对此，有的专家明确指出：“低能源价格加能源补贴，在多数实践者那里是一种失败的政策配套”。 如何进行合理补贴 向科技研发倾斜。既包括为创新所必需的偏基础性研究，更包括直接为解决能源生产和降低成本服务的技术、装备研制，还包括从实验室到小型的“放大样”、到规模逐渐加大的工厂化建设和试运行，甚至包括系统的环境评价、全过程能效和成本评价等配套的软科学研究。没有这些早期投入便不能迎来它们的规模化生产，而只有规模化生产才能更真实地评价其经济效益和环境影响。退一步说，前期的科研投入不足，仅从发展绿色能源或满足供应的良好愿望出发，拔苗助长式地靠补贴去直接拉动投产，发展中必然走弯路、欲速则不达。 向新领域倾斜。以油气为例，从生产的可持续出发，必须不断进行勘探开发的战术性和战略性接替。前者指老油区继续发现新油藏、新油田，特别是要求老油气区提高储量动用率、老油气田提高采收率；后者指在过去没找到油气田的新区、新领域发现新油气田。这其实是不可再生的地下资源采掘业共同的发展道路，这就要求理论、特别是技术的创新。在艰苦的探索阶段如果没有政府的援手和政策扶持，是很难起步的。 对取得实效者补贴。针对某些骗补和交叉补贴的情况，补贴额不应以建设产能的数量来计算（即所谓“事前补贴”）。业内人士都知道，产能不等于产量，后者低于前者是常见的现象（如设备的定期或不定期检修）。应以实际商品销售量来计算补贴额（即所谓“事后补贴”），这类似于外贸上的出口退税。对某些节能减排项目，则以其经考核的实际效果“以奖代补”。如果要对油气生产给予补贴，那只能计算其进入市场被有效利用的部分（即商品量），而且气的计量单位应是“标准立方米”或热值单位，即必须从井口产气量中减去各种损耗量、自用量并除去各种无效甚至有害的杂质。 补贴量不宜过大、时间不应过长。补贴的要义在于“补”，即使对有“充分”理由享受这一政策的科研、试生产等环节的补贴也应有量的分寸。政府补贴可以是其中的一部分或大部分。这就要求从事此项工作的单位以更有说服力的理由和业绩，去获得各种社会基金的支持和相关企业的合作，实现产学研的紧密结合（包括资金、设备的支持）。补贴的时间也不宜过长，国务院研究室综合经济司副司长范必就曾表示，我国应建立单位补贴额度逐年降低的机制。最好对享受补贴者明示，规定每年削减补贴的一定百分数，至若干年后可全部取消。以上措施的目的在于迫使补贴对象更真切地感受到市场供需的压力，必须努力尽早获得生存能力，具备初步的市场竞争力。 创造更好的经营环境比现金补贴更公平。目前除了对节能产品的现金补贴诱发骗补外，大量上市公司获得国家财政高额补贴的现象也引起多方诟病。它扭曲了市场的实际结构、掩盖了公司真实的经营绩效，也给外国的“双反”增添了藉口，弊端甚多。以减税减负等方式去补贴，不但可以减轻政府现金支出的负担，而且可更有力、更灵活、更公平地扶持有发展前途的企业。 补贴应促进通过市场配置资源。在 “市场决定资源配置”的改革总体方针指导下，应认真反思的我们过去执行的补贴的客观效果，调整补贴指向。政府要考虑的不仅是该不该补贴，还要注意补贴的方式、力度、时间以及防止权力寻租和企业骗补等问题。在为调整能源构成、减轻环境污染而必须大力加大天然气的消费量的各种对策中，往往最后都要归结为气价这一根本性的问题，而他又绝不是“头痛医头、脚痛医腳”式的补贴所能解决的。对此，必须进行深入研究，采取适当对策，谋求从根本上解决经济、社会问题。至于某些政客以物价补贴的机会主义谋私利的行为，更应该为负责任的政府所不屑。 对能源的某些生产和消费类型予以补贴，根本目的是促进其发展而具备市场竞争力，是促进其造血功能，而不是简单的输血。针对新能源应当“用较少的补贴资金，实现合理的清洁能源发展规模”。正如某些评论家所指出的，“补贴的终极价值是消灭补贴”。 （作者系中国能源研究会常务理事、中华能源基金会(香港)高级顾问）