发改委施压约谈 为何增量配电改革试点进展依然缓慢？

　　10月11日，发改委体改司会同有关部门在北京集中约谈部分增量配电改革试点地区，涉及辽宁、浙江、江西、山东、河南、四川等六省，约谈对象为各省电力体改牵头部门负责人及省电力公司负责人，国家电网公司相关负责人参加。

　　这次约谈的原因是增量配电试点推进缓慢，在这次约谈之前，国家发改委、能源局对各省（区、市）进行督查调研，发现一些地方责任部门改革推进不力，试点项目进展总体缓慢；一些电网企业或干预招标，或强制要求控股、阻碍社会资本进入，在供电区域划分、接入系统等环节设置障碍，导致部分项目难以落地。

　　国家发改委希望通过约谈来进一步推进增量配电试点项目尽快落地见效，落实中央电力体制改革部署。

　　业内普遍认为，约谈可以为增量配电改革提供自上而下的压力，但在实际操作中，发改委应出台系列的补充政策，为增量配电试点推进中的模糊环节提供明确的标准，这有助于减轻增量配电试点现实推进的难度。

　　进展缓慢到什么程度？

　　增量配电网原则上指110千伏及以下电压等级电网和220（330）千伏及以下电压等级工业园区（经济开发区）等局域电网。

　　增量配电改革是中央决策定下的电力体制改革方向之一。中发九号文（关于进一步深化电力体制改革的若干意见）在电力体制改革重点任务第16条提到：鼓励社会资本投资配电业务。按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。

　　2016年10月国家发改委、能源局印发《有序放开配电网业务管理办法》，开始实际推增量配网试点，并公布了首批105个增量配点试点项目。截至目前，国家发改委共分三批公布了增量配电改革试点项目，总数为320个。

　　10月18日，发改委通报了第一批增量配点试点情况。第一批106个试点项目，其中有20个项目取得电力业务许可证；18个项目已经开工建设；18个项目已经确定业主；29个项目已经确定业主但还没划定供电范围；另有6个项目没有社会资本参与。

　　总数320个增量配点项目中，最近公布的是第三批的第二批次，涉及8个省、自治区，共28个项目。如果剔除这最新进入试点名单的28个项目，据媒体报道援引国家能源局人士的统计，截止今年上半年，已公布的292个项目中，有30个已建成配网工程，14个正在建设配网设施，87个正在进行前期准备，161个尚未启动改革试点工作。

　　这意味着，已公布的增量配电试点项目中，超半数甚至还没开始启动。

　　为何推进如此之难？

　　电力体制改革已经进入改革的深水区，是典型的卡尔多改进，即通过改革，整体效益会增加，但旧的相关利益体会受损，进而会阻挠改革推进，增量配点试点推进缓慢正缘于此。

　　增量配电改革试点触动的是电网企业的利益。国内主要的两大电网企业为国家电网、南方电网，按区域划分，承担电网的规划、投资、建设、运营。增量配电改革试点，实际是将这部分试点区域电网的投资、建设、运营从电网企业手中剥离出来。

　　此外，在实际运作中，试点中类似的工业园区局域电网，过去多数由园区自建，建成后无偿划给电网企业或由电网企业收购，试点后可独立运营，触动了电网企业的直接利益。

　　一位地方能源部门官员分析认为，随着增量配电试点的推进，电网企业将失去一些潜在电量优势增长区域。

　　因为触动电网企业的利益，在试点项目的推进中，存在电网企业不支持、不配合试点推进的情况。所以，发生发改委督察组提到的一些电网企业或干预招标，或强制要求控股、阻碍社会资本进入，在供电区域划分、接入系统等环节设置障碍，导致部分项目难以落地的状况。

　　上述官员透露，电网企业的影响贯穿增量配点试点推进的全过程，在试点申报阶段，受地方电网企业影响，许多试点在酝酿阶段就已流产，试点申请层层上报的过程中，都会受到相应层级电网企业的影响，直至国家发改委最后筛选。

　　试点落地后，电网企业在试点项目推进中，采取不配合、不支持的态度，在前期工作中，可以在供电区域划定、电网企业控股与否等方面制造障碍；项目开工后，甚至不给相关项目提供电源，项目方只能用柴油机发电来推进建设。

　　另一方面，地方政府的推动力不足。有地方省市官员认为，增量配电可以吸引投资，但从省级政府角度看，并没有强驱动力，他们认为电网企业不缺资金；县级政府有这方面驱动力，但极易被电网企业影响。

　　增量配电改革另一层意义是 “管住中间”，通过增量配电试点，可以为同地区的电网企业建立参照系，从而也更利于监管部门的监管，但在现行的行政管理体系下，这一驱动力更有赖于地方政府的主动作为。

　　重庆市增量配点是全国进展较快的地区之一。近日，重庆合川、长寿两个开发区通过市场化方式成功的确定了项目业主，对其他增量配电试点地区具有参考价值。

　　重庆的经验在于政府部门的积极推动。重庆市发改委、能源局认识到增量配电可以建立对垄断电网的参照系，解决监管垄断电网的信息不对称问题，可以为有效监管创造条件，后续可以提高电网效率，降低用电成本。

　　地方政府动力不足的另一个原因，是增量配电也是一个新生事物，国家发改委指导不够细致，地方政府也不清楚该如何去做。

　　重庆的做法是，通过全国招标选择华北电力大学、北京市鑫诺律师事务所、华东电力设计院组成的联合团队开展专项研究如何“通过市场竞争确定市场主体”，首先确定了市场化选择业主的原则。

　　约谈实际效果几何？

　　发改委约谈的实质是通过自上而下的压力来推动增量配电试点向前推进。但约谈的实际效果如何，可能不容乐观。

　　回顾可再生能源的发展初期，可再生能源并网发电被写入《可再生能源法》，要求电网企业全额收购。但在现实中，可再生能源被视为“垃圾”电，电网企业对可再生能源项目并网、调度等方面设置了各种障碍。后来，在中国对外承诺减排目标，以及国内雾霾影响推动下，发展清洁能源上升到政治高度，电网企业逐渐接纳了清洁能源，并实现了优先上网。

　　国家发改委推进的增量配电试点，面对的是一个相同的利益体，但自上而下的压力远不及政府推动可再生能源的压力，效果如何，实未可知。

　　多位业内人士认为，在目前的情况下，需要做更细致的工作，明确增量配电试点中的各种模糊地带，比如供电区域如何划定，存量配电资产如何认定，以及配电价格如何确定，一方面为地方政府推进增量配电试点提供指引，另一方面，也为电网企业支持创造条件。

　　上述地方能源主管部门官员举例说，发改委要求电网企业控股、参股项目不得超过50%，那么哪些项目能控股？哪些项目不能控股？电网企业讲“守土有责”，如果这个项目控股，另一个项目涉及的地方电网企业即使愿意不控股，也很难实现，因为在上级面前比对另一项目，就会很被动。从推进增量配电试点角度看，可能效果还不如直接规定都不许控股。（【无所不能 文|沈小波】）