还有259GW煤电待建 中国如何兑现减碳承诺？

　　近日，全球煤炭研究网络发布报告《海啸警报：中国中央政府能够阻止井喷式核准导致的煤电建设大潮吗？》。《报告》指出，中国增加259吉瓦(GW)的新煤电，与《巴黎气候协定》背道而驰。根据国际能源署的分析，若想获得50%的机会使未来的气温增高不超过1.75摄氏度，就需要中国在2045年时退役其全部的传统燃煤电厂。

　　自2016年以来，中国发布了一系列限令，以遏制燃煤电厂的过度开发。但是基于卫电厂星照片和官方文件的新证据表明，数百项燃煤项目仍在向前推进，有可能超过该国自己制定的煤电装机上限，严重削弱达成全球气候目标的进程。

　　根据全球煤炭研究网络CoalSwarm旗下的“全球燃煤电厂追踪系统”对中国所有规模以上煤电项目的逐一调查，截止2018年7月，仍有259吉瓦（GW）的燃煤发电装机在继续向前推进，几乎相当于全球煤电产能排名第二的美国全部现有装机（266吉瓦）。

　　大多数新增装机是各省区在2014年后期到2016年早期井喷式核准煤电项目的结果。减轻这次煤电核准井喷带来的影响，已经成为中央政府此后出台各项政策的主要目标。但是全球煤炭研究网络CoalSwarm的最新调查显示，这些政策的成效比早先媒体和分析报告所认定的要低得多。

　　在已经投产的993吉瓦（GW）燃煤发电装机之上，再增加259吉瓦（GW）产能，将会使中国的煤电装机总量增加25%，超越中国自己所设定的、电力发展五年规划（2016-2020）的上限----1100吉瓦（GW）。最近，中央政府开始限制每年完工的燃煤电厂并网投产数量，以确保总装机不超过1100吉瓦（GW）的上限。然而，新投产的装机数量也许在纸面上会限制在官方设定的上限之内，但在纸背面，将会有越来越长的、一旦解禁马上就具备发电条件的电厂名单。

　　从气候的角度看，新增259吉瓦（GW）燃煤产能，将使中国的煤电大军大大超过《巴黎协定》所设定的目标红线，不论它们何时投产。根据国际能源署的分析，若想获得50%的机会使未来的平均气温增高不超过1.75摄氏度，就要求拥有全球煤电产能一半的中国，到2045年时关闭所有不具有碳捕捉与存储技术（CCS）的燃煤电厂。这样的进程要求现有燃煤电厂快速退役，而不是大量上马新电厂。

　　中国现有燃煤电厂的利用率不足一半，说明它已经拥有足够的煤电来满足其需要。取消259吉瓦（GW）待建和在建产能，将会释放2100亿美元的资本支出----这笔钱可以用来建造近300吉瓦（GW）的光伏发电项目，或者175吉瓦（GW）的陆上风电项目，并使中国走上脱碳的道路。

　　背景：史无前例、绝无仅有的煤电开发

　　同中国的很多经济困境一样，当前的燃煤电厂过剩危机也根植于中国自己所取得的成就。从上世纪90年代后期开始，中国以世界上绝无仅有的速度开发建设了规模史无前例的燃煤电厂。真的，从来没有一个国家能这么快速、这么廉价地开发出这么大规模的电力产能。

　　在繁荣期的顶峰，从2006到2015年这10年，中国增加了618吉瓦（GW）燃煤发电装机，是整个美国燃煤发电产能（截止2018年7月为266吉瓦（GW））的两倍还多。相当于每三个月新增15吉瓦（GW）。三个月的增量就比整个英国14吉瓦（GW）的现有煤电产能还多。中国的煤电扩张速度，常常被形容为“一周一座新电厂”。这也许可以称之为全球经济史上最大的产业项目。

　　装机过剩越来越严重

　　从2013年开始，形势变得越来越清晰：中国燃煤电厂的快速发展超过了该国的经济需求。虽然大量的燃煤电厂不断并网投产，但其生产的电力实际上却在减少，整个煤电行业的产出从2013年的39810亿千瓦时下降到2016年的39460亿千瓦时，虽然燃煤发电装机在同一时期从796吉瓦（GW）上升到946吉瓦（GW）。

　　随着过剩产能不断增加，2015年，燃煤电厂的平均利用率跌至49%。越来越多的发电机组被闲置，而不是被利用。

　　核准数量出现“井喷”

　　当中国政府发现产能过剩问题越来越严重时，它采取了事后证明完全适得其反的应对措施：实施放权，将燃煤电厂的核准权从北京下放到各省级政府。2014年9月，规模以上燃煤电厂开工许可审批权由国家发展与改革委员会（NDRC）下放到各省级发改委。2015年3月，环境影响评价报告（EIA）的批复权也由当时的国家环保部下放到了各省级环保厅局。

　　此举措意在帮助各省区根据当地的电力需求与供给形势，更好地作出投资决定。中央政府只担当有限的角色，进行政策引导和总量控制。然而事实上，权力的下放导致了一场史无前例的煤电核准数量“井喷”。各地方政府争先恐后地核准煤电项目，希望通过这些有显著经济效益的大项目来刺激本省区经济。

　　各省级监管部门很快表明，他们远比中央政府宽大仁慈。不仅迅速向那些已经在中央政府的候选名单上等待数年的项目发放了核准，还追加核准了15吉瓦（GW）未经许可非法运营数年的燃煤电厂项目。在将环评批复权下放给省级环保厅局之前，国家环保部出于对增加污染排放超过地区承受能力的担心，否决了山西省的两个项目。然而，山西省环保厅在接过批复权力之后，马上批复了这两个项目。而后又在7个月之内，批复了21个类似项目。

　　总体而言，这一时期的核准数量增长了2倍，从2013-2014年间平均每月核准5吉瓦（GW），到2015年每月核准15吉瓦（GW）。同一时期，每月环境影响评价报告的批复数量也增长了2倍。到2016年3月中央政府开始控制发放新核准时，各省区已经向超过245吉瓦（GW）的煤电项目发放了开工许可。

　　中国政府试图解决产能过剩问题

　　2016年3月，中央政府开始采取行动，以解决煤电产能过剩问题。国家发改委（NDRC）和能源局（NEA）专门发布了一系列整顿措施。其最初目的是减少煤电装项目核准和开工数量；后来也针对那些已经开工的项目。

　　这些措施，从为各省区设立预警系统到点名停建缓建具体的燃煤电厂，都在附录A中有详细介绍。表1标示出每一个限制措施所覆盖的装机容量，以及截止2018年7月仍在继续向前推进的装机数量。这一数据是通过对所有规模以上电厂的逐个分析后得出的。其信息主要来自卫星照片分析、当地新闻以及政府核准文件。

　　总而言之，如表1所示，七项限制措施覆盖了处于开工前准备阶段和已开工建设阶段的512吉瓦（GW）燃煤发电装机。其中，44吉瓦（GW）处于前期准备阶段；而107吉瓦（GW）已经开工建设。它们之所以得到开工许可，或者由于监管漏洞，或者因为无视规则，或者是在越来越不透明的监管体制下的某些例外。此外还有57吉瓦（GW）因缓建政策而被叫停的已开工项目，预期最终也将复工，直到完工。

　　2016年最引人注目的政策是“风险预警系统”。它分配给每个省区一个颜色，来标示对其煤电开发限制的严格程度。这项政策最初将所有省区都置于红色预警中，只有4个例外。就是说，该政策禁止全国大部分地区核准和新开工建设燃煤电厂。然而2017年，获得绿色和橙色的省区数量增加到6个，2018年增加到10个。意即允许这些省区开发新的煤电。这项政策还包括相当数量的例外，使得85吉瓦（GW）处于红色预警省区的煤电项目得以通行。这些例外包括：经济不发达地区的电厂项目；由西北地区的“能源基地”向东部城市输电的项目；以及最普遍的，发电的同时供热供汽的热电联产项目。

　　2017年，中央政府开始在限制政策中点名具体的项目，主要是那些已经在核准程序和开工建设中处于后期的项目。虽然2017年的限制措施并没有像风险预警系统那样有很多例外，但事实证明这些措施的制定和执行还是过于宽松，很多电厂得以继续推进。2017年1月的措施包括，致函省级部门，计划将95吉瓦（GW）的煤电装机建设推迟到2020年以后。此外还取消了3吉瓦（GW）的待建项目。当时的很多新闻报道错误地将所有98吉瓦（GW）都当作被取消的项目（例如Forsythe 2017）。然而事实上，有50吉瓦（GW）的装机此后继续推进。包括7吉瓦（GW）已经在2017年1月后得到核准；12吉瓦（GW）在2017年1月后显示出建设迹象；31吉瓦（GW）已开工项目虽然目前被停工缓建，但预期最终会复工并完工。

　　2017年9月，能源局点名命令57吉瓦（GW）的煤电项目在2017年到2020年间放缓建设进度，并禁止这些电厂在2017年投产并网。然而卫星照片表明，其中大约一半的装机（29吉瓦（GW））进度并没有减慢多少，如果不是完全没有减慢的话。这项政策的主要效果，是限制了2017年并网投产电厂的数量。的确，新投产的煤电装机从2006-2016年间的年均61吉瓦（GW），下降到2017年的38吉瓦（GW）。然而，这一下降具有误导性。因为卫星数据分析显示，有相当数量的煤电装机已经在2017年完成，但是不允许并网发电。

　　2017年9月的政策还勒令35吉瓦（GW）的煤电装机停止建设或运行，直到核准程序及违规问题得到解决。然而截止2018年7月，卫星数据显示，35吉瓦（GW）中，有11吉瓦（GW）已经复工，它们或者藐视这一政策，或者偷偷获得了许可。这也许意味着剩下的24吉瓦（GW）装机最终也会投产，只要核准或违规问题得到解决。违反这一政策的项目包括：

　　陕西能源麟游低热值煤发电项目：从2017年7月到2018年5月，项目建设快速推进，没有停止。目前已几近完工。

　　陕西能源商洛电厂一期项目：从2017年7月到11月持续建设，在限令推出后仍继续建设。

　　开发现状

　　表2归纳了当前中国规划煤电装机状况。如其所示，没有受中央政府化解煤电产能过剩政策影响的，有32吉瓦（GW）处于开工前期；19吉瓦（GW）正在建设。受到政策影响，但仍继续推进的，有44吉瓦（GW）处于开工前期，107吉瓦（GW）处于活跃建设期。它们或者是由于风险预警系统中的漏洞，或者是由于对2017年限令的执行过于宽松。另有57吉瓦（GW）已开工项目，当前被缓建限令所冻结，预期最终也将建成。

　　综合来看，126吉瓦（GW）煤电装机处于活跃建设中；57吉瓦（GW）已开工装机处于被冻结状态；76吉瓦（GW）处于不受限制的前期筹备阶段。一旦全部投产，这新增的259吉瓦（GW）将在中国目前993吉瓦（GW）的产能之上再提高25%，几乎相当于美国现有的全部煤电产能（266吉瓦（GW））。

　　新增装机规划在2018年见底了

　　虽然中国政府无力阻止那些在2015和2016年间大规模核准的项目继续向前推进直到完工，但它的煤电限制措施和市场化改革（参看侧边栏“繁荣的衰退”）确实初步显示出对今后煤电规划的影响。2018年上半年，中国只有2吉瓦（GW）的煤电项目进入前期规划—可以看作是潜在的乐观信号：煤电新增装机终于见底了。但是这并没有解决大量已经在开发的冗余装机所带来的危险。

　　煤电装机上限和气候目标有双破风险

　　《中国电力发展十三五规划（2016--2020）》的一项重要内容，是为中国的燃煤发电产业设定了1100吉瓦（GW）的装机上限。很多分析人士认为，鉴于中国目前煤电装机冗余，利用率下降，这一上限远远超过需求。即便如此，这一上限如今也有被突破的危险。根据中国电力企业联合会2018年的数据，截至2017年年底，中国的煤电装机总量为981吉瓦（GW）。

　　全球煤炭研究网络CoalSwarm估计，有12吉瓦（GW）的新装机在2018年上半年投产。这样全部煤电装机达到993吉瓦（GW）。若想在2020年不突破1100吉瓦（GW）的上限，只剩下107吉瓦（GW）的余地，再加上退役部分的产能。

　　如图4所示，295吉瓦（GW）的新产能准备加入中国的燃煤发电大军。而1100吉瓦（GW）上限之下，只剩余107吉瓦（GW）的空间。仅算处于活跃建设期的电厂，就已经超过上限19吉瓦（GW）。这些电厂大多处于建设后期，如果不是已经完工正等待并网的话。缓建电厂的复工----很多也处于建设后期阶段----将会使完工的装机总量超过规定上限更多。

　　正在开发的煤电装机也与《巴黎气候协定》的要求背道而驰。根据国际能源署“远低于2摄氏度情景”若想获得50%的机会使未来的气温增高不超过1.75摄氏度，就需要中国在2045年时关闭其全部未升级的燃煤电厂（例如，没有碳捕捉与存储技术的电厂），并要求这些电厂在2040年就停止发电(IEA 2017)。

　　图5标示出中国的燃煤装机全部投产的前景，假设处于活跃建设阶段的煤电项目在未来3年内逐步投产，所有缓建项目在未来4年内逐步投产，而所有前期准备中的项目在2020年到2026年间逐步投产。黑线代表国际能源署的“远低于2摄氏度情景”。如果燃煤电厂在投产40年后如期退役，—基本上是全球的平均水平—那么中国现有的在役产能在2045年的时候仍将剩下750吉瓦（GW）（浅蓝线），还要加上当前开发中的259吉瓦（GW）的新增产能（黄柱，红柱，绿柱）。

　　总之，中国正向2045年燃煤发电装机达到1010吉瓦（GW）推进。那一年本该是国际能源署的情景中关停所有燃煤电厂以达到《巴黎气候协定》要求的时候。如黑线所示，遵守《巴黎气候协定》要求当前现役燃煤装机快速退役，而不是增加新的煤电装机。

　　把难题向后推

　　截至目前，中国当局显然无意取消已经开工建设的电厂。相反，他们想通过行政干预之手来确保煤电装机不突破1100吉瓦（GW）的上限。例如，简单地控制住很多已完工电厂的正式投产时间，直到该国当前的经济发展五年规划（2016--2020）结束之后。

　　当局已经列出了2018年度允许并网投产的煤电机组名单，共21吉瓦（GW）。另有11吉瓦（GW）的项目正在寻求并网许可。还不清楚已经完工的燃煤装机有多少允许在2018年发电，有多少被推迟到以后。

　　可以预测，类似2018年对投产装机总量的限制，也会在2019和2020年实行，试图通过人为干预，来确保投产煤电装机在纸面上不超过1100吉瓦（GW）上限。但是这样的限制并不能真正解决产能过剩问题。只有完全取消这些项目，而不是重新安排投产时间才是唯一解决方案。任何基于改变投产时间的解决方案都是自欺欺人，因为它只会创造一个越来越长的、已完工电厂的名单。它们只等2020年一结束，就可以从中央政府得到许可，马上投产。

　　结论：中国煤电过度建设威胁其经济发展和全球气候

　　得到担保的电价，容易获得的贷款，以及近期由省级政府发起的核准狂欢，导致中国快速建设的煤电装机远远超过了该国的需求。作为回应，中国中央政府从2016年开始推行一系列限制措施。但是政策漏洞和宽松的执行力度削弱了它的效果。结果，259吉瓦（GW）新的燃煤发电装机现在已经准备好加入到已然拥挤的煤电大军中。中央政府不情愿取消这些电厂。但这么做实际上既有利于中国经济发展，也能够保证全球气候目标得以实现。

　　中国已经有足够的电力装机来满足其需求，鉴于其燃煤电厂的平均利用率只有一半。建造259吉瓦（GW）的燃煤电厂将会产生大约2100亿美元的资本支出浪费----这笔钱可以用来在中国建造289吉瓦（GW）的光伏发电项目，或者175吉瓦（GW）的陆上风电项目（IEA 2015）。5煤电产能过剩也加剧了煤电与其他类型发电项目的竞争，阻碍了低碳电力产能的建设，刺激了针对低碳电力的限制政策的出台，例如强制减少风电的上网电量。

　　再者，虽然得到中央政府保证的补贴贷款和电价收益使得燃煤电厂目前有利可图，但随着国家电力政策转向，这种状况也许将很快改变。（更多信息，请看侧边栏“繁荣的衰退”）。燃煤电厂将面临更激烈的市场竞争，运行小时数也更受限制，能否收回成本将无法得到保证。增加更多的煤电装机只会加剧上网时间减少和收益下降的状况。

　　最后，中国煤电大军的庞大规模----占全球煤电装机总量的48%----意味着中国的煤电政策对全球气候前景有极大的影响。然而中国当前的发展将使其在2045年的时候拥有1010吉瓦（GW）在役产能。那一年本应该是中国淘汰所有燃煤电厂的时间点。为了达到《巴黎协定》的目标，中国中央政府需要积极淘汰现有燃煤电厂，而不是建设大量的新电厂。