学者：跨越式产业调整需要时间 环保应更市场化

林伯强　（作者系厦门大学中国能源政策研究院院长）

[从经济发展的规律上看，产业升级并不是不要旧的产业，中国是一个大国，单单靠发展新经济没有办法解决就业问题，跨越式产业调整需要时间。更为现实的情况是新经济的增长动能快一些，传统的行业则在满足国民经济需求的前提下，发展得相对慢一点]

最近两年，中国的环保工作取得了很大的进展。通过环保督查巡视制度，以及加强对于环境污染的惩治力度，环境质量有了很大的改善。但是，在看到成绩的同时，也不能否认环保政策的执行中存在着一些负面影响。

环保督查通过回头看、公开曝光、约谈政府部门负责人、搞城市环境质量排名等方式，给了地方政府很大的压力。这也使地方政府开始下重手整治环境。但在这过程中，也存在手段粗放、过分依赖行政手段、搞一刀切等问题。比如，河北和山西的部分地区，为了摆脱环保排名靠后的现状，纷纷对钢铁、水泥、焦炭等行业进行限产、限电等方式，同时制定了产能退出目标。部分地区甚至提出了“以钢定焦”的产能限制措施。通过行政手段，短时间内的确见效比较快，但也会给国民经济发展带来负面影响。

首先，短期内环保甚至能够给部分地区带来很大的收益。主要是由于产能受限，导致高耗能产品的价格暴涨。8月18日螺纹钢期货的价格达到4500元/吨，焦炭达到了2794元/吨，相比2016年初的低位，螺纹钢涨幅超过200%，焦炭涨幅超过350%。在外部环境恶化、国内投资下滑的当下，高耗能产品价格的暴涨，是很不正常的现象。一方面，目前国际贸易形势恶化，中国经济又处于去杠杆的阶段，企业面临的总需求不足，同时融资成本又高企。此时推升上游原材料成本，会使得中下游企业经营更加困难，并加快产业向外转移的速度。另一方面，表面上看由于价格上涨的幅度高于产量减少的幅度，部分地方政府和企业的短期收入上升了。但是在全球化分工的今天，供给的来源是多元化的。目前高耗能产业向东南亚和独联体国家转移的趋势就很明显。不能回避的是，西北地区发展高耗能产业是有资源和产业链的比较优势的。

当然，并不是说环保不重要。只不过在制定和执行环保政策的时候，应该更多地采用市场化的手段。政府应该明确自己能够做什么，做不好什么。在制定目标时，也应尊重经济发展的基本规律。环保的代价是推高成本，但是考虑到环保本身具有正外部性，力度合适的环保政策是有益的。但是，采取限产、控制产能等模式，则会给经济带来比较大的负面影响，甚至可能是向计划经济的倒退。现实中，存在着更加合适的环保制度，比如征收资源税、环境税，拍卖可交易的排污许可证等。在这些制度下，企业会更有动力进行技术创新，在不影响生产的情况下，减少排放量。同时，需要认识到污染不是一天造成的，治理污染也是一个长期的过程。

因此，在制定环保政策的时候，应该给予企业充分的时间进行调整。需要认识到，中国目前仍然是一个发展中国家，与发达国家还存在很多的差距。工业化是后发国家实现赶超所不得不走的一步，因此在制定环境政策的时候，也应该与当前的发展水平相适应。虽然中国目前要进行增长的新旧动能的切换，但这并不意味着旧的产业就要停止发展。从经济发展的规律上看，产业升级并不是不要旧的产业，中国是一个大国，单单靠发展新经济没有办法解决就业问题，跨越式产业调整需要时间。更为现实的情况是新经济的增长动能快一些，传统的行业则在满足国民经济需求的前提下，发展得相对慢一点。

基于目前环保方面存在的问题，具体政策建议如下：

第一，政府应尽可能避免间歇性限产、强制退出产能等方式来施行环保。而更多地应采取罚款、排污费、可交易排污许可证、环境税等市场化政策手段来控制污染物排放，让企业有个退出调整的空间和时间。最近，政府特别叫停环保一刀切，禁止地方政府相关部门在环保执法过程中采取盲目和过激行为，以避免对当地生产和生活造成困扰和利益损害。

第二，应停止城市环境排名，不搞环保锦标赛。在制定环保政策的时候，需要考虑到各地区发展的历史路径以及资源禀赋特点。应清醒地认识到，环境治理应该与经济发展阶段相适应。

第三，环保部门应转变政府职能。仅仅依靠运动式的巡视惩治，其实也可能是一种懒政的表现。环保部门应建立服务型政府的观念，平衡短期和长远目标，将更多的精力放在如何完善环境监管和处罚机制，如何帮助企业提升技术水平和促进环保技术的应用上。

第四，环境治理需要制定长效机制。这个需要配套政策组合，改善环境主要依靠收入水平提高、经济结构调整、资源效率提高、技术进步等，这些影响因素都受能源价格驱动。通过设立环境标准和约束指标，以及能源价格改革来反映环境和能源资源成本，促使能源结构和经济结构调整、技术创新、提升废物回收利用率等，从而有效引导对常规能源的替代和增强清洁能源技术的竞争力。

第五，现阶段经济快速发展带来的整体环境污染，很难快速用技术措施来消除和缓解。因此，除了从供应侧进行环境治理，政策上还需要从消费侧进行引导以改变消费方式，改变经济发展模式，推崇节能减排，真正有效治理环境。