民用散煤“双替代”难题待解

京津冀及周边地区散煤“双替代”（电代煤、气代煤）补贴政策的3年执行期限现已过半，下一步补贴政策和时限尚未明确，而补贴的有效性和退出已成共识。“大限”之后，如何保障北方地区散煤治理、清洁取暖的成效？新纳入的汾渭平原如何少走弯路？

“煤改电、煤改气等散煤替代的补贴是有一定期限的，大部分是3年左右，3年后能不能持续是个问题。补贴已经成为散煤替代中比较大的难题。”在日前召开的第三届中国散煤综合治理大会上，国务院参事室研究员、国家能源局原副局长吴吟做出上述判断。

记者在采访调研中了解到，目前散煤治理中的“双替代”主要依靠政府补贴推进，不论是初始设备投资还是运行费用都高度依赖政府补贴。在此背景下，3年后政策补贴能否持续，成为各方关注的焦点，也成为关系散煤治理效果的重要因素。

经济性决定替代意愿

由中国煤控研究项目散煤治理课题组完成的《中国散煤综合治理调研报告2018执行报告》（下称《报告》）显示，经济性是居民取暖意愿的关键性因素。根据对1000余户农村居民的入户调研，仍有62%的居民使用燃煤炉具。同时，在一些经济条件较好的北方农村，居民在补贴到位的前提下，对“双替代”持欢迎态度。

《报告》认为，随着生活水平的提高，农村居民对居住环境、取暖方式以及相关消费的心理预期逐步提高，但对取暖成本的承受能力仍有限。对于60—120平米的住宅，86%的农村居民期望的取暖成本在2500元以下，超70%的农村居民期望的散煤替代成本在2000元以下。

那么，目前主流的散煤“双替代”能否满足上述要求？

据介绍，“气代煤”取暖费用是散烧煤费用支出的2-3倍，补贴后的费用在4200元左右，高于农村居民的平均预期水平或支付意愿。而事实上，在经历第一个采暖季时，由于对燃气量和补贴标准及时间等现实问题存疑，用户普遍牺牲了部分取暖需求以节约支出。因此，若满足完全取暖需求，“气代煤”采暖费用仍有上浮空间。

与“气代煤”相比，“电代煤”的成本更高，约为散烧煤的4倍。以河北省为例，除部分地区存在三级政府补贴外，大部分地区的补贴额度只有5000元左右，农户需自行支付1万元左右的设备费用，加上未来末端改造等其他费用，许多农户无力承担。

“双替代”的设备投入、运维成本较高，严重依赖补贴困扰散煤治理中清洁能源替代可持续性已成业内共识。

对此，中国工程院院士杜祥琬表示，在我国当前的能源转型中，煤炭的使用量仍然很大，要用好煤炭，就必须坚定不移地把污染严重的散煤替代掉。但在具体方法上，一定要规划好、实施好，在规划的指导下稳步推进。

居民、政府、企业均面临压力

一位不愿具名的业内人士分析，补贴政策是强力推进散煤治理、清洁取暖工作的重要保障。但在实际推进中却并未缓解居民、政府、企业三方的压力。

“双替代”用户90%为低收入的农村居民，取暖支付能力有限。由于多数政府采取“先用后补”的补贴方式，用户担心补贴不到位、运行费用高，不敢敞开用，这种现象在2017-2018年取暖季普遍存在。

“政府有补贴我们就用，没补贴我们就不用。但补贴后的价格也不能比燃煤高太多。而且，3年后究竟还有没有补贴？”山西省的一位农户对即将到来的散煤替代心里有诸多疑虑。

此外，“双替代”需要大量投入配套设施建设，随着重点区域扩围，散煤治理清洁取暖工作的深入推进，一次性补贴和运维补贴将使政府财政压力持续加大。

河北某区级政府相关负责人对记者大倒苦水。他介绍，该区去年散煤治理实施煤改气不顺利的最主要原因就是资金紧张，该区煤改气工程由4个公司负责，实行全额垫资，项目花费超3亿元，而中央财政补贴只有7000万元，剩下2亿元多元对于当地财政来说实在是一个不小的负担。

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“‘双替代’项目对补贴依赖性较大，地方财政负担较重，未来随着新项目的推进，以及原有项目的运营维护仍需大量投入，部分地方政府将进退两难。”该负责人坦言。

企业也不轻松。一位电取暖设备企业负责人告诉记者，目前民用清洁能源替代项目往往需要企业前期垫付资金，资金回收期较长。同时，项目验收及用户满意度评价受用户主观因素影响较大。而经历了“双替代”的企业，产品成本增加，企业运营压力陡增。

回归市场属性是根本

如何才能打消各方对于散煤治理成本、补贴的顾虑？

生态环保部规划院能源环境政策研究室主任陈潇君建议，应建立发改、能源、财政、住建、农业、环保、电网等多部门联合协作机制。同时，试点城市清洁取暖资金、大气污染防治专项资金应予重点支持，电价、气价、取暖设备、电网建设、洁净型煤等多方面的补贴、各级财政补贴资金也需落实到位。此外，还可以创新补贴机制，例如北京气价、电价补贴是直接补给供气、供电公司，居民直接使用补贴后的气价和电价，不用清洁能源就不享受补贴，既能补贴到位，也能避免资金浪费。

《报告》认为，应建立长效的投入保障机制以及补贴时效和退出机制。现有的清洁取暖补贴政策时效将至，且未来将逐步退出，应尽快、提前公开后续补贴方式、额度、时效等，加强财政补贴的绩效考核，明确补贴的推出时间和机制，提前谋划长效的投入保障机制，确保政府财政、能源供应商和相关企业、终端用户三方财务的可持续性。

而前述业内人士则表示，应遵循“政府监管、企业为主、市场化运营”的原则，让散煤治理和清洁取暖发展机制回归市场属性，实现公平竞争，激发企业创新的积极性，给予用户更多的自主选择权。鼓励国有企业、大企业参与到农村散煤治理、清洁取暖中，整合资源，进行商业模式的创新，提供“能源+设备+运维+培训”等全方位的服务体系，为用户解决实际问题，提高用户体验效果。

“此外，还应加快清洁能源价格的市场化改革，降低制度性交易成本，理清清洁能源供热的价格体系，推动可再生能源供暖的发展。”该人士坦言。