分布式光伏电站存续风险及产权制度设想

分布式光伏电站的收益很难被资本界认同，其根本原因是因为制度设计上存在着无法解决的资产漏洞，那就是电站存续面临着巨大的风险2014 年初，分布式光伏发电满载着政府和民间的期望，定下了今年完成8GW 的目标。基于节能减排，改善环境的需要，地方政府也出台了很多支持和鼓励分布式光伏发电的产业政策，使得理论上的光伏电站收益不断拔高，成为资本界关注的焦点。然而，从一季度完成情况看，虽然投资商很多，但是金融界反应冷淡，从而导致了分布式光伏发电曲高和寡的局面。从去年8月国家出台相对完善的光伏产业发展政策以来，地面电站和分布式光伏电站就出现了明显的分水岭。地面电站路条一票难求，分布式光伏电站指标过剩，以至于部分省份颁发了以地面电站指标强行搭配分布式光伏电站容量的措施。就金融支持而言，地面电站虽然也有明显漏洞，但是相对来说，金融界的接受程度较高。而对于分布式光伏电站，其固有的存续风险导致了金融支持的望而却步。分布式光伏电站的收益很难被资本界认同，其根本原因是因为制度设计上存在着无法解决的资产漏洞，那就是电站存续面临着巨大的风险。其主要表现如下：1、改造由于企业的发展往往处于不稳定的状态，依附于企业屋顶之上的光伏电站也就难以保证其完全处于始终存在的状态。从目前屋顶电站的安装形式看，混凝土屋顶的改造几率相对较低，而压型钢板因为其设计标准的限制，被改造概率则非常之大。即使屋顶业主同意改造之后重新安装电站，对于电站而言，除了损失一个月的电量损失以外，是否完全能够保证按照原设计建设，也是一个潜在的风险。2、拆除与厂房屋顶改造同样的道理，由于光伏电站不是屋顶业主的主要业务，在服从企业发展的过程中，屋顶业主将根据自身的发展要求来规划工厂的厂房布置，从而将出现厂房建筑拆除的可能性。如果屋顶业主执意要拆除厂房，光伏电站的拥有者由于没有任何法律上的产权保护，只能被迫拆除光伏电站。3、搬迁更加难以接受的是，由于政府规划和土地性质的变化，企业有可能将整体搬迁，这在中国城镇化改造的过程中发生的概率将非常大。由于这种原因导致光伏电站寿命嘎然而止的情况，目前尚无明确的法律保护其损失能够得到完整的赔偿。4、停产由于目前分布式光伏发电的制度设计中，度电补贴大部分寄希望于企业自发自用，这也是分布式电站难以准确计算投资回报的一个重要原因。如果企业停产，原电站设计的自发自用比例越高，损失比例越大。最大年销售收入降低30%以上，这是投资方和金融界无法承受的风险。借鉴国外发展光伏电站的经验看，分布式光伏发电占整体装机容量的60%以上。这充分说明，分布式光伏发电未来将成为新能源应用的主要形式。这对于目前雾霾严重、环境迫切需要改造的中国，将形成一个巨大的产业。我们应该迎难而上，在政策频频出台而产业停滞不前的情况下，反思制度设计是否还存在无法支撑产业的漏洞，并在尽量减少改革成本的基础上加以克服。笔者经过大量调研，就目前中国的分布式光伏发电的建设现状，提出了分布式光伏电站产权制度的设想。建设于建筑屋顶的分布式光伏电站，其产权保护存在天然的法律障碍。由于建筑的产权均属于屋顶业主，按照规划要求，只有拥有土地证的建筑和工业设施才能拥有完整的产权登记。由此造成了分布式光伏电站属于无根之浮萍，根本无法获得真正能够得到保护的产权证明。基于以上原因，笔者提出了以下政策建议，以保证未来分布式光伏电站无论是投资方还是金融界，都能在政府的引导下，降低客观风险，增强电站本身的存续寿命，以相对保证电站收益的长期可靠。1、规划备案所有分布式光伏电站都是建立在经过规划批准的建筑屋顶之上。与这些具有完善建设手续的建筑物相比，光伏电站通过规划备案之后办理产权登记存在着无法办理的法律障碍。基于政府工作程序中，土地登记是规划备案的基础，绝大多数规划部门在万般无奈的情况下，只能接受和办理。因此，政府应该明确规定，对于分布式光伏电站，只要有与屋顶业主签订的租赁合同，就必须给予规划备案，并且此规划的撤销同样必须经过规划部门批准。2、产权登记在规划备案的基础上，光伏电站实行产权登记制度。经过政府完成备案手续以及政府指定机构验收电站之后，允许建成发电的光伏电站在有租赁合同的情况下，完成产权登记，最好是能够颁发分布式光伏电站产权登记证书，拥有者可以和屋顶业主是同一主体，也可以是不同主体。经过产权登记的光伏电站，按照物权法对应的法律条款保证拥有者的利益，成为投资业主的资产登记法律文书。3、适当补偿经过产权登记的光伏电站，在面临城市改造，土地性质变更等政府行为时，政府应该按照不动产权的补偿办法给予补偿。如果屋顶业主基于自身发展需要，改造和拆除此类电站，在双方协商的基础上，经过政府规划批准或者备案，可以选择重新在原址建设光伏电站，也可以是原业主提供其他屋顶，以相同的租赁条件提供给电站业主用于重建光伏电站。4、异地重建在政府需要企业整体搬迁，企业不再存续的情况下，政府除了承担因为城市规划使得光伏电站拆除和重建的损失以外，可以选择提供其他屋顶，让光伏电站整体重建。此类电站同时还要确保原批准电价按照20 年的时间延续有效。5、停产直供在目前鼓励自发自用分布式光伏电站的情况下，必须考虑企业在停产阶段如何降低光伏发电的风险。从东部地区城市用电的特点来看，建设在城市或者城市周围的分布式光伏电站向周围企业、商场消纳电量的可能性非常大。在电网深化改革的过程中，允许新能源在屋顶业主无法消纳全部电量的情况下，电网必须允许其向周围同意接纳电量的用户直接供电。以上制度的建立，可能需要完善之处很多，但是就目前保护分布式光伏电站的资产权益而言是至关重要的。我相信，以上政策的到位，将大大降低分布式光伏电站的金融风险，从而为促进新能源发展事业奠定良好的基础。（作者为北京君阳投资有限公司总裁）