40年，成就天然气消费大国

　　编者按

　　经过40年改革开放，我国已发展成为年消费量超过2000亿立方米的天然气大国。其中城市燃气消费量达到1226.27亿立方米，较1978年的6.9亿立方米增长了近200倍。那么城市燃气工业经历怎样的发展历程才取得了如此巨大的成就？在油气行业深化市场化改革的当下，作为市政公用行业中市场化程度最高的行业，城市燃气的下一步改革又该往何处走？

　　刘贺明，现任自中国城市燃气协会理事长，1983—2017年曾在城乡建设环境保护部、建设部、住房和城乡建设部工作。他深度参与了改革开放以来，中国城市燃气行业从人工煤气，到人工煤气与液化石油气并重，再到天然气的发展过程。带着上述问题，本报记者近日专访了刘贺明。

　　从极度紧缺到消费规模世界第三

　　中国能源报：我国城镇燃气行业是从什么时候开始发展起来的？

　　刘贺明：我国城市燃气的历史非常长，最早要追溯到1865年上海建成第一个煤制气厂，距今已有150多年历史。直到1949年，我国共有九个城市有燃气设施，包括上海、大连、抚顺、鞍山、沈阳、丹东、长春、锦州、哈尔滨，都是以焦炉煤气为主的城市燃气，主要供租界里的道路照明使用。后来电力取代了煤气的照明功能，煤气主要供外国人和富人使用，属于奢侈品，使用量很小。

　　解放以后，特别是我国改革开放以后，城市燃气快速发展，经历了人工煤气，到人工煤气与液化石油气并重，再到天然气三个发展阶段。上世纪60年代，随着我国石油工业的发展，我国城市居民开始使用液化石油气。一直到改革开放初期，我国城市燃气主要气源仍以人工煤气（煤制气和油制气）为主，液化石油气也有适当发展，但发展进程很缓慢，到1978年城市燃气普及率仅为14%。

　　中国能源报:改革开放40年来，城市燃气行业又经历了哪些变革？

　　刘贺明：改革开放以后，城市化进程要求城市燃气设施快速发展，城市燃气发展方针是多种气源、多种途径、因地制宜。从那时起，我国开始研究大中城市“煤气化”的途径，北京、上海、天津、沈阳、大连、长春等多地涌现出许多煤制气、油制气厂。同期中国政府制定了发展与节约并重的方针，并确立了节能在能源发展中的战略地位，国家开始支持焦化、炼厂、化肥厂等节能改造，“可燃余气”可供城市使用，就这样一批城市用上了管道燃气。

　　但受当时“天然气作为宝贵的化工原料，烧掉可惜”理念所限，国家政策不允许天然气作为城市燃气气源。而随着石油工业的发展和进口液化石油气的放开，液化石油气得到了快速发展，在南方沿海等经济发达且能源缺乏的地区，城市开始大规模使用液化石油气。城市用液化石油气供气总量从1978年的19.45万吨， 增长到2007年的最高供气规模1466.76万吨，到2017年为1132.60万吨。此处显示，2017年比2007年液化石油气用量有所下降，但这是更清洁高效的天然气逐步进入城市，取代了液化石油气的结果。人工煤气也同样，供气总量同步稳定增长，1978年年消费量为17.25亿立方米，在 2009年达到最高供气规模为361.55亿立方米，之后由于天然气的发展，逐年减少，到2017年供气总量减至49.44亿立方米。

　　20世纪90年代末至21世纪初，以陕气进京为代表的天然气供应标志着城市燃气进入了一个新的时代，特别是2004年以后，随着西气东输天然气管道建成投产，天然气开始大规模进入城市，城市天然气供应总量快速增长，取得了发展的主导地位，从1978年的6.91亿立方米增至2017年的1226.27亿立方米，其中在2017年，天然气消费增幅居全球首位。城市燃气普及率也从1978年的14%发展到2017年的95.81%，城镇用气人口从1127万人增长至6亿人，管道长度从4717公里增加到578260公里。城市燃气消费格局由过去的煤制气与液化石油气为主，逐步进入到如今的天然气时代，从过去的极度缺气到目前的年消费量位居世界第三，这也是老一代燃气人多年的梦想。

　　城市能源需求增量主要靠天然气满足

　　中国能源报：现在总结起来，哪些因素促进了城镇燃气行业的变革与发展？

　　刘贺明：首先是城市化的快速发展对城市燃气有旺盛的需求。其次是城市化过程中要推动基础设施建设首先要解决的问题就是资金，仅依靠政府是远远不够的。随着改革开放进程的推进，市场化发展的理念逐步深入人心，我国政府开始出台了一系列促进市政公用事业投资的开放性政策。

　　比如，2002年建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，放开了市政公用行业投资、建设、运营市场，推动了原来由政府或国有企业投资向社会资本、外资放开，民营、外资等多种经济成分开始进入城市燃气行业。2004年建设部又发布实施了第126号文件《市政公用事业特许经营管理办法》，进一步对市政公用事业特许经营活动进行了规范。这些政策适应了当时的情况，各地纷纷响应，大大推动了社会资本进入城市燃气行业，从而带动了城市燃气基础设施的建设，推动了天然气作为城市燃气的大发展。

　　第三是我国天然气产业利用政策发生了重大变化。2000年后我国提出了大力发展天然气的思路，天然气可优先供城市使用，此时开始，建设“西气东输”天然气管线，各城市与中石油签订“照付不议”的合同，确保“西气东输”管道建成后，使得天然气到达终端市场能够得到充分利用。 “西气东输”第一条管道建成后，城市燃气进入天然气高速发展时期。

　　目前在水、气、热、电这四个公用事业中，城市燃气的市场化程度最高。在城市燃气领域，诞生了昆仑能源（央企）、华润燃气（央企）、港华燃气（外资）、中国燃气（外资）、新奥能源（民企）等全国性的企业集团，也形成了诸多颇具规模和实力的地方国有燃气企业，且不少企业如北京燃气、上海燃气还正在走出城际，参与其他城市燃气项目投资运行。

　　城镇燃气经过近20年的改革开放，投资者从最开始的“跑马圈地”和市场整合，形成了现在的市场格局，如今正迈入一个新的规模化、集团化兼并改造时代，行业集中度逐渐提高，城镇燃气企业正由外延扩张为主向内生增长与外延拓展并举转变，开始注重向管理要效益，实施战略管控，同时开始拓展国际视野，向海外市场发力。

　　中国能源报：长远来看，城镇燃气以天然气为主的时代能够持续多长时间？

　　刘贺明：城镇燃气与我国天然气发展紧密相关，与我国能源总量、能源结构、发展趋势息息相关。我国的能源消费总量在2040年左右达到峰值。考虑到气候变化、大气污染防治和清洁发展的需要，未来煤炭利用占整体能源消费的比重下降是大势所趋，石油天然气行业也进入了“稳油增气”时代。目前世界各国大力发展、增速也比较快的，就是可再生能源，但可再生能源毕竟总量还小。在这种情况下，减煤必然要靠天然气和煤炭清洁利用。2017年天然气消费量占能源总消费量的7.3%，根据相关规划，到2020年要达到10%、2025年15%左右，天然气作为化石能源中最清洁的能源，将来仍要作为能源增长的主力气源来发展。

　　另外不容忽视的是，天然气与可再生能源的耦合，可使可再生能源更好得到消纳和利用，有助于可再生能源的发展。因此，随着城市对清洁能源的需求持续增长，未来天然气作为城镇燃气的主要气源，在城市的应用会有很强的生命力。换言之，城市能源需求的增长主要还得依靠天然气。

　　季节调峰是供气企业的责任，应急储备才是政府的责任

　　中国能源报：当下，城镇燃气行业既面临大气污染防治赋予的大发展机遇，同时也在遭遇制约这种大发展的一些体制与机制掣肘，这一正一反的双重效应叠加会对行业下一步发展产生什么影响？

　　刘贺明：大家都知道现在每年冬天或多或少会出现天然气紧张状况，什么原因呢？其一是天然气供应上下游不统筹、供需双方缺乏协调，有体制问题也有机制问题，必须通过加快改革来予以解决。其二是天然气设施不足，天然气供应管道不能实现互联互通，有的城市仅为单条管道供应，安全性较差；特别是储气设施短缺与供气规模不匹配，是造成冬季供气紧张的主要原因。其三是天然气对外依存度接近40%，如果不能稳定供气，将对我国天然气供应产生影响。天然气供应系统是一个完整的产业链，上中下游如何统筹是一个关键问题，目前看来统筹还明显不够，供需信息不对称，缺乏完整有效的保障机制。

　　保障天然气管道系统的高效率和低成本非常关键，天然气要与其他能源特别是电能竞争，价格将起到重要作用，天然气的成本逐步提高和电能成本逐步降低，天然气发展将受到冲击，也将对我国能源结构调整产生影响。城镇燃气的特点之一就是用气的不均衡性，根据用气负荷曲线供应燃气，就是我们说的调峰。要解决该问题，在增加产量、停止可中断用户的用气仍不能满足时，就要借助储气手段。但储气设施的建设要强调科学性，建多大、建在那里、采用何种储气方式，要科学论证，使得其利用效率高、建设运行成本低。

　　需要指出的是，季节调峰是供气企业必须具备的服务和承担的责任，应急储备和战略储备才是政府的责任，但不得不指出，现在概念都混淆了。

　　中国能源报：特许经营制度会取消吗？

　　刘贺明：城镇燃气特许经营制度是一个好制度，但也需要进一步完善。大部分问题是在执行过程中走偏了，并不能因此而否定特许经营制度。一部分城市燃气项目之所以出现“一女嫁二夫”的现象，有的是因为特许经营协议过于简单，有的是因为缺乏退出机制等。改革开放从计划经济到市场经济，政府没有经验，反映出政府的不懂或责任心有待提高、新官不理旧账等问题。

　　但特许经营制度还是要保留的，只不过需要在执行过程中加以完善。值得一提的是，2015年，经国务院同意，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部与中国人民银行等部门联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对于这一政策，仍要继续执行。同时提醒大家，签订特许经营协议要有法律意识、要有科学性和预见性，同时退出机制不可或缺。

　　中国能源报：目前长输管道已经在开始推进第三方准入，城市燃气管道也会向第三方开放吗？

　　刘贺明：油气行业的改革方向已经明确，就是要“放开两头，管住中间”。对天然气行业而言，“中间”就是供气和配气管网，改革方向就是独立核算，由政府确定管输价格，同时对成本进行监审。但“两头”不放开，“中间”第三方准入很难实现。天然气管道供应是一个特殊的产业链，产供销连在一起，改革也一定要整体、系统地推进。改革的目的就是要让老百姓受益，促进行业可持续发展。事实上，具体到“第三方准入”这个问题，下游需要解决的是大用户的公平接入问题，也就是说城镇燃气对用户要公平接入，符合条件的用户不能拒绝接入，要保障供应。