山东关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理通知解读

近日，山东省公布了关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知，据了解，该通知已于2018年5月25日由省国土资源厅第7次厅长办公会审议通过，经报省政府法制办合法性审查、备案后，以鲁国土资规〔2018〕4号印发公布，自2018年7月日起施行，有效期五年。《通知》在国家现有政策规范的框架下，从我省光伏发电产业项目管理实际出发，针对项目具体用地和建设管理需要，提出引导项目用地合理选址的具体要求；根据项目用地性质和占地情况，规范了普通地面光伏发电、光伏复合发电、光伏扶贫发电项目用地在项目选址、地类认定、项目建设方案备案和用地审批、监管方面的要求，明确了光伏复合发电项目方阵架设的具体标准；提出了加强光伏发电项目用地巡查监管的具体要求。

一、背景和过程

光伏发电属于新兴产业，其用地方式与传统的发电项目相比具有特殊性。同时，项目实际用地存在多样性，在用地管理方面需要分类区别对待。在用地管理方面，如何科学界定光伏发电项目用地性质，明确不同光伏发电项目适用的用地政策，在科学合理利用土地资源的同时，实现光伏产业健康有序发展，是当前光伏项目用地管理中需要解决的问题。

为增强《通知》的可操作性和针对性，在起草过程中，广泛开展省内、省外调研，合理吸收借鉴了天津、宁夏等市（区）的先进经验，充分征求了市、县国土资源部门意见，在总结提炼全省各地成熟实践的基础上，综合分析研判，深入研究论证，先后七易其稿，形成了《通知》（征求意见稿），并根据行政规范性文件的制定发布程序，通过厅门户网站等方式面向社会公开征求意见。

二、起草依据

《通知》依据《国土资源部发展改革委科技部工业和信息化部住房城乡建设部商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规﹝2015﹞5号）和《国土资源部国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规﹝2017﹞8号）等制定。

三、主要内容

《通知》从积极引导项目合理选址、规范用地管理、加强用地监管三方面对光伏项目用地进行了规范。

（一）积极引导光伏发电项目合理选址。各市、县国土资源部门和发展改革部门应当依据当地土地利用总体规划和本地区光伏发电产业政策，合理布局光伏发电建设项目，积极引导企业按照光伏发电项目用地标准，统筹安排、科学选址，节约集约利用土地。光伏发电项目建设应当尽量利用现有建筑物、构筑物，不占或者少占土地。确需占用土地的，在保护耕地、合理利用土地的前提下，应当优先使用工矿废弃地等存量建设用地，使用非耕地后备资源的未利用地以及难以复耕的灾毁地，尽量不占或少占耕地。禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家法律法规和规划明确禁止的生态保护红线等区域内建设光伏发电项目。

（二）规范光伏发电项目用地管理。根据国家相关产业政策和国土资规〔2017〕8号文件，根据土地利用情况，将光伏发电项目类型分为普通地面光伏发电项目、光伏复合发电项目和光伏扶贫项目三种类型。

1．普通地面光伏发电项目。光伏方阵设施使用未利用地、工矿废弃地和难以复耕的灾毁土地，可以按照原地类认定，不改变土地用途，允许以租赁等方式取得土地使用权，双方签订使用土地补偿协议，由项目单位将项目建设方案报当地县级国土资源部门备案，县级国土资源部门应在年度土地变更调查时作出标注。光伏方阵和场内道路使用农用地的，应当依法办理建设用地审批手续。变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础设施用地按建设用地管理，应当依法办理建设用地审批手续。

2．光伏复合发电项目。光伏复合发电项目包括农光互补、渔光互补发电项目等。对于光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。原则上，光伏方阵布设在农用地上的，组件最低沿应高于地面2．5米，桩基列间距应大于4米、行间距应大于10米，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。场内道路用地可按农村道路管理，宽度不得超过4米；光伏方阵布设在水面上的，组件最低沿应高于最高水位0．6米。采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，可按原地类、原用途管理。项目动工建设前，由项目单位编制土地复合利用方案，报当地县级国土资源部门备案。光伏复合项目的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础设施用地，按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。

3．光伏扶贫项目。对国务院扶贫办、国家能源局确定下达的光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，光伏方阵、采用直埋电缆方式敷设的集电线路和场内道路等设施，使用未利用地、工矿废弃地、难以复耕的灾毁土地的，可按原地类、原用途认定；涉及占用农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可按原地类认定，不改变原土地性质。在项目动工建设前，项目单位应当将项目建设方案报当地县级国土资源部门备案。光伏扶贫项目场内道路用地可按农村道路用地管理；变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础设施用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续。

（三）加强光伏发电项目用地监管。要求市、县国土资源部门和发展改革部门要建立联合监管机制，对不按照国家、省有关规定办理建设用地审批手续或用地备案手续即动工建设、以及按原地类认定但破坏耕作层的项目，按违法占地查处，同时建立联合惩戒制度。