深度 | 能源局不应再背锅 “823文件”带来全球光伏产业首次倒退

6月11日，针对笔者的《长文谏言光伏产业可以软着陆，“531新政”幅度过大得不偿失》一文，光伏专家学者与业内人士纷纷致电，基本肯定了笔者的观点的同时，也指出笔者认识不够的问题。现整理成文如下

能源局不应再背锅，财政部是造成光伏千亿欠补局面的最大责任方

6月11日，国家能源局召开新闻发布会，对于光伏新政做了解释。业内人士为能源局和发改委鸣不平，此次国家能源局发言显得言不由衷，大部分时间都在为财政部解套。

笔者查阅了相关资料，发现2010年以前，光伏补贴发放工作由国家发改委来执行，从来没出现过拖欠，2010年移交给财政部之后出现了问题，而且逐步加剧，5、6年一直没有解决。业内人士认为财政部没有做到任何实质性工作。

但笔者认为，财政部在光伏产业发展初期还是做了一些事情的，只是由于不够专业，不得其法。2009年3月，光伏产业最好的时候，国家领导人参观光伏展览后三天，财政部出台了支持光伏发展的文件，也就是“金太阳”，但这个文件初期，里面没有能源局。而“金太阳”项目被认为机制有问题而以失败结束后，财政部就很少出台支持光伏的政策。

但是在新政给产业造成千亿损失并可能造成更大危机之时，却仍然只有能源局站出来稳定行业情绪。“能源局没有权力制定、收取、发放补贴，他们这是为其它部门背黑锅。”业内人士表示，“国家能源局应该站在改革潮头，据理力争，跟随习近平主席的能源改革思想而不是受到部门之间的制约，更不能受到落后部门的桎梏。”

据财政部官方网站2016年文章显示，中央第十三巡视组在巡视财政部时，已经指出财政部“‘四个意识’不够强，履行政治领导责任不到位”、“结合本部门实际贯彻落实党的路线方针政策力度不够，落实有关重要改革任务有差距”等问题。

对此，财政部曾表示将站在党和国家全局的高度，认真履行财政职能，加强对深化改革、积极引领新常态等经济社会发展重大问题的研究，主动啃“硬骨头”，着力解决研究系统性不强、全局性不足、深入性不够的问题，为党中央决策提供高质量的政策建议。围绕积极引领新常态，进一步发挥财政部作为国家宏观调控部门的职能作用，加强财政经济形势预判研判，提出宏观调控政策措施建议。主动啃“硬骨头”、攻坚改革深水区。积极推进增值税、消费税等税制改革，环境保护税法。围绕党中央、国务院提出的“三去一降一补”重点任务，稳妥推进钢铁煤炭行业化解过剩产能工作，继续加大财政扶贫投入力度，支持生态环保等短板建设。

而《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》中指出

1、根据光伏发电发展需要，调整可再生能源电价附加征收标准，扩大可再生能源发展基金规模。光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。

2、严格可再生能源电价附加征收管理，保障附加资金应收尽收。完善补贴资金支付方式和程序，对光伏电站，由电网企业按照国家规定或招标确定的光伏发电上网电价与发电企业按月全额结算；对分布式光伏发电，建立由电网企业按月转付补贴资金的制度。中央财政按季度向电网企业预拨补贴资金，确保补贴资金及时足额到位。鼓励各级地方政府利用财政资金支持光伏发电应用。

3、加大财税政策支持力度。完善中央财政资金支持光伏产业发展的机制。

在这三点上，财政部做得确实如巡视组所说“不够强”

首先补贴没有及时发放，与国务院文件精神违背。文件中明确规定，中央财政按季度向电网企业预拨补贴资金，这说明补贴资金并不是完全依赖可再生能源附加的。但是财政部长期以补贴不足为由，不足额发放，从未主动拿出补助资金。

其次，根据以前Solarbe索比光伏网计算，每年600多亿补贴实际到账只有400亿，每年少收取1／3，流失200亿，五年下来正好缺少1000亿，造成现在的欠补局面。同时对于光伏企业提出的“如果依照现有的收取比例，那么就是当提高可再生能源附加补贴”的请求置之不理。

最后，无端指责发改委引导光伏发展超规模，可再生能源发展目标是鼓励发展目标，是通过政府与企业各界多方努力要达到的目的，并不是设立“天花板”。历史上四次调整光伏发展目标已经证明了我们在朝着平价上网这一理想顺利迈进，严格限制死发展规模而没有及时调整额度和增加补贴，是导致缺口越来越大的主因。啃改革“硬骨头”终是流于口号，选择了最没有反抗能力的光伏企业做为解决问题的出路。

中国应重新制定规划目标，保持50GW／年的光伏市场规模

有光伏专家对笔者表示前两次危机我们不在生产环节，所以是很淡定的看待，但现在我很紧张。但他同时表示青山遮不住，毕竟东流去。新能源的浪潮，不是任何一方势力，任何一个文件能够阻挡的，政府应该作为新能源的倡导者，而不是阻碍者，更不是通过政策打击新能源产业发展的“狙击者”。

6月11日能源局的发言透露了一些缓和的气息未来几天户用市场可能“网开一面”，第四批领跑者项目也会尽早下发。笔者建议此次能源局在调整政策时不妨将未来几年的光伏装机发展目标定在45GW－50GW的规模。任何技术都需要规模效应，行业人士做过统计，装机量每扩大一倍，成本下降23％。2018年中国光伏装机如果还定义为30GW，一下子缩水23GW，不仅会带来成本上升，不利于平价进程，同时对于融资成本、供应链协作都带来非常大的问题。

同时，要正视能源局这几年的工作成果，不能妄自菲薄。第三批领跑者项目中，每个项目中标电价都比标杆电价低2毛钱以上，远低于这次调整的5分钱电价。所以政府要顺应潮流，相信市场的力量自我调节。

而在光伏实现平价上网之后，不需要补贴的光伏产业可以进一步放开限制，每年市场可以视电网消纳能力和储能技术的发展，增值100GW以上。

“832号文件”后续将给光伏行业带来最严重的第三次危机

关于三次危机的解读（参见原文）行业专家和光伏专业人士有不同意见。

他们认为2008年金融危机，引发的是金融企业对于光伏这样一个新兴市场判断不明朗，对光伏企业和光伏项目投资缩水，金融“出逃”造成市场大幅下滑。但这对光伏产业没有带来实质性的伤害，而且硅料被国外垄断擭取暴利的时代结束，国外一大批光伏企业率先破产，而中国由于有完整的配套产业，不仅没有下滑还有增长，同时技术与规模不断提升，使得光伏成本大幅下降。

这也导致了第二次危机——2011－2012年欧美的双反到来，中国光伏企业崛起挤压了欧美日等国家光伏企业的生产空间，引发了欧美等国对中国企业进行联手打压，但中国政府和欧盟达成协议，美国对中国实施的征税政策通过在海外建厂等策略规避，而且虽然在这次光伏寒冬中中国光伏企业均出现不同程度亏损，但总体光伏市场仍然在不断增长。随着2013年中国《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》出台，能源局制定了光伏上网标杆电价，国内光伏市场快速启动。中国光伏的2020年发展规划进行了四次调整2007版的2020年规划目标为180万千瓦，后来又调整到500万千瓦、1500万千瓦和5000万千瓦，到十三五开局之年，规划又将2020年的装机目标调整为1．1亿千瓦以上。

与此同时，光伏领跑者计划推动了光伏产品成本进一步下降，效率进一步提升 ，产业看到了平价上网的曙光。这两三年，在中国的引领下，全球光伏和清洁能源市场迅速扩大。这也是中国对全球能源转型做出的巨大贡献。

以1997年时任美国总统克林顿提出的“百万屋顶计划”，从提出到现在20年时间，如果没有中国光伏企业的贡献，迄今都不可能完成。2017年，美国装机量达到了2700万千瓦。

专家和业内人士普遍认为，第三次危机比前两次更可怕。自2000年以来，全球光伏产业出现17年来的首次下降。如果“823号”文件不加以调整，将首次导致中国光伏产业出现实质性损伤，产能下降，缺少资金用于技术进步，金融丧失信心带来融资困难、融资成本高进而提升成本等一系列恶性问题循环，带来全球光伏市场萎缩。这对光伏产业伤害乃至对全球能源转型进程的伤害都是难以估量的，同时使得有希望的一批企业倒在平价上网的“临门一脚”之时。

“杠精”历年诽谤光伏合辑

1、光伏产业发展初期，赚外国市场的钱，造中国自己的首富，被评为“两头在外”，浪费能源。笔者点评其实除了“双高”不能认同，其它还是比较认可的。

两头在外——你吃苹果我吃渣

2010年12月17日，某专家指出我国新能源领域出现了高碳发展模式的苗头。“例如在光伏产业中，我国的硅产量占全世界产量的40％多，而我国生产的硅95％用于出口。硅在生产过程中是高耗能、高污染的，但使用时却是清洁能源。因此，我国为世界低碳作出了贡献，但自身却并没有实现低碳发展。”他说。

“目前我国光伏产业的最大特点就是’两头在外’，95％的原材料需要进口，95％的太阳能电池则是出口。”另一位专家指出多晶硅产业成了典型的“两头在外，中间在内”，即制造环节在国内，使用环节在国外

2、还有专家批评我国太阳能电池98％以上用于出口，相当于大量输出紧缺的能源。因此我们在承担光伏电池的环境及能源成本之时，几乎并没有享受到光伏发电的绿色和便捷。

3、当中国由协鑫、通威、特变电工等企业解决了多晶硅提纯等问题，保利协鑫更是成为全球最大多晶硅企业（而且代表最高纯度需求——“11N”半导体级多晶硅日前量产。），同时中国也成为全球最大光伏市场，完美解决了两头在外难题的时候，这些人又来了。

但是实际上光伏既没有我们想象中的那么低碳，那么清洁，也没有所谓的低成本优势。下游光伏电站发电看似环保，但是上游的多晶硅制造却是不择不扣的高能耗高污染的行业，在整个多晶硅生产过程中，大量的消耗水、能源，还有大气排放物，即使技术上有相对环保路线，但你觉得这种地方纳税大户，早些年，环保局敢有意见么？很多事情，不但要看牌面上的标准，还要看最后的落地执行。从整体来看，光伏发电的环保，是个伪命题，考虑进环境影响后的光伏产业的发电社会成本只会更高。

2016年，某媒体为了打造爆款文章，又攒了篇《也许，光伏就是一场骗局》

光伏产业还真的就给这些这些分不清金属硅与多晶硅差别的人解释什么是冷氢化，为什么光伏能量回收周期只有2年了！（德国弗朗霍夫研究所2016年4月22日最新的《德国光伏产业发展现状报告》也指出，在德国这个光照条件一般的国家，光伏电站仅需不到2年即可回收光伏组件全产业链生产过程中消耗的电力。每瓦光伏组件安装后，至少可以发出比制造它多10倍多的电。说光伏“高耗能”，是非常荒谬的。）

4、现在，但当这些疑问都已不在，中国成为技术、生产、市场三方面无可争议的光伏领袖时，又出现类似“你们发展的太快”这样的声音。

你们消停会儿吧。

作者曹宇