从德国补贴退坡经验看“光伏断奶”新政

　　近日，国家发改委、财政部以及国家能源局联合发布光伏补贴退坡和新增装机规模控制的新规，要求各地根据行业发展实际，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，同时加快光伏发电补贴退坡，降低补贴力度。消息一出，光伏业内哗然，各类光伏股票绿字当头。

　　随后，国家能源局新能源司分别与部分企业代表及相关行业协会举行座谈会。6月11日下午，国家能源局召开新闻发布会，以答记者问的形式回应了光伏行业关心的热点问题。市场仍然在等待更多补充政策和落地细节，不过，政策的制定也有先例可循。国家能源局在答记者问时表示，在政策研究制定过程中，借鉴了德国、西班牙、捷克等国家经验。结合德国等国家的行业发展经验，本次“光伏断奶”实际上向业界展示了国家主管部门对国内光伏发展的近忧以及中长期的乐观。中国可再生能源行业可从德国等国的经验中预断形势，并积极地应对。

　　近忧

　　短期国内光伏行业洗牌之忧，光伏产业链上的各类企业会受到怎样的影响？

　　6月4日，就在新政出台后的第一个交易日，光伏股票大跌，股价普遍下跌15%，资本市场对光伏失去信心。同时，由于光伏属于资本需求较高的能源行业，目前部分金融以及租赁机构对光伏项目融资和光伏企业贷款进行提前回款或暂停放款，企业压力骤增。而在用户侧，政策落地之后，很多工程难以为继，一些项目已经停止，部分户用光伏电站用户要求退货、退款，由此产生了诸多纠纷。此番严控规模也牵涉从事光伏分销、批发、安装的人员，一些光伏企业至少半年接不到业务，公司面临危机，目前部分企业已经计划裁员。

　　与此同时，能源咨询公司与行业专家也对新政后的光伏装机容量做出预测，纷纷表示光伏市场将面临巨大缩水。根据美国电力研究机构GTM Research的调查，在规模控制与补贴退坡后，中国光伏新增装机容量预测将从48吉瓦降至28.8吉瓦，减少40％。能源咨询公司Wood Mackenzie预计今年的新增装机容量将减少20吉瓦，降至30吉瓦，其他机构的预测则显示2018年光伏容量将接近35吉瓦。与之相对的是，自2016年四季度以来，中国光伏行业实现了连续五个季度的高增长。在2017年，中国的新增光伏规模达到53GW，同比增长53.6%，占全球光伏安装量的近54％。鉴于中国光伏产业在全球的地位，可以预见的是短期内全球光伏市场也会受到相应打击。

　　早在4年前，德国光伏上网电价退坡也曾影响当地光伏产业，当地企业的表现又是如何？和中国面临的情况类似，德国早期的上网电价也推动了屋顶光伏的发展，但是随着光伏发展速度超过了德国电网和能源市场所能承受的速度，同时用户也需要承担高企的补贴，于是德国联邦政府决定减少上网电价补贴。补贴退坡显著减缓了德国户用光伏的增长，2009年到2013年，德国每年新增约7吉瓦的光伏装机容量。2014年补贴退坡、竞价试点，到2016在全国实行竞价模式，在2015-2017年三年之间，每年新增光伏装机容量约1.5吉瓦，仅为高峰时期的五分之一。

　　随着德国逐步取消补贴，加之中国光伏产品涌入市场，德国大量光伏企业破产。Gehrlicher Solar曾是德国主要的光伏组件销售商，该公司2011年的收入为4.15亿美元，但到2013年，他们却申请了破产。德国光伏板制造商Q-Cells2005年的收入一度达到2.994亿欧元，就连当时从事光伏EPC的公司Conergy的销售额也在2004年增长了132％，尽管如此，这两家企业并未抵挡得住补贴退坡潮，分别在2012年和2013年申请破产。这样的势头一路蔓延，德国主要的光伏企业如Solon、Sovello、Odersun等公司陆续破产，就在去年德国最大光伏企业Solarworld公司也宣告破产。

　　今年下半年，没有核心技术和成本优势的小制造企业，将面临险恶的生存环境。 小规模的光伏企业及落后产能或被加速淘汰出局，光伏行业或迎来一波小企业的“倒闭潮”。

　　乐观

　　中长期光伏行业将良性健康发展，加速平价上网，海外市场的重要性将日益增强。

　　近年，光伏行业发展的良莠不齐一直是产业界和社会各界共同关心话题，地面电站和分布式户用光伏的质量也有较大的差距。近两年来中国分布式光伏爆发式增长，2017年底全国户用光伏装机超50万户，装机量超过2吉瓦。但户用光伏的产品、安装、并网标准缺失，信用资质、产品品质、售后服务等方面参差不齐，部分经销商、安装商以次充好，安装操作不规范，发电效率不达标，甚至难以保障安全。另一方面，光伏行业出现的“骗补”乱象，如2013年的金太阳工程骗补金额达两亿，也令行业唏嘘。一些企业打着“光伏扶贫”的名号，声称可以给村民免费安装光伏项目，实则是骗取光伏贷款，还有企业利用光伏扶贫做传销，多个省市出现了“光伏贷”新骗局。因此，国家能源局在6月11日答记者问中亦指出，在市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，使的光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题有所显现。通过补贴退坡和控制规模则有利于激发企业发展内生动力，倒逼企业练内功、强体质，实现光伏行业优胜劣汰，加速淘汰落后产能，倒逼产业技术进步，遏制企业非理性扩张，促进行业资源向优质企业集中。

　　回看德国光伏的补贴历程，上网电价退坡之后，招标竞价机制目前运作良好，与此同时大型公用事业公司开始主导项目开发的新增长。据德国国际合作机构的能源战略分析师约翰纳斯·乌尔介绍，“过去用户可以在任何你想要的地方安装太阳能设施，并且不需要竞争就有上网电价补贴，但是现在你必须要通过招投标，中标之后才拥有安装容量和相应的可再生津贴”。

　　他指出，在这种情况下，大规模的光伏电站更容易降低成本，企业在前期需要投入的更多，拍卖机制对大型公用事业来说更受欢迎。德国的能源转型计划包括每年需要增加约2.5吉瓦的光伏装机目标，目前超过一半的增长来自公用事业的太阳能项目。截至2017年1月1日，德国750千瓦以上的可再生能源项目都是通过招标竞价机制获得资助，虽然补贴仍由可再生能源附加费提供，但招标的目的在于通过增加竞争来降低总体成本。2018年2月，德国光伏的招标电价首次低于4欧分，这意味着平价上网时代已经来临。

　　现在德国户用光伏依然执行上网电价补贴，电网公司继续向现有光伏装置的家庭支付商定的费率，部分费率可高达每千瓦时0.52欧元。然而，新型的住宅屋顶安装超过100千瓦的光伏系统，费率仅在0.0884欧元到0.1260欧元之间，而根据系统的规模，一般的上网电价仅在每千瓦时0.01061至0.01220欧元之间，对德国消费者的吸引力着实不大。由于新装的光伏发电仍低于目标预期，其上网电价在近半年保持不变。

　　对于光伏补贴退坡，乌尔认为德国在转型过程中需要保持能源系统整体的良好运行，这也意味着需要更大的市场灵活性。 “储能，燃气蒸汽循环发电机组，需求响应，能效等其他技术的投资需求也在日益增加。决定将补贴在用在何处必须要考虑投资效率，正因为补贴来自公众，所以更需要合理配置”，他说。

　　面对国内市场的紧缩压力，业内人士和机构研究者均表示将更多地关注海外光伏业务，从全球市场来看，光伏依旧有很大的发展潜力。彭博新能源财经(BNEF)的预测显示，2018年全球光伏新增装机可能首次出现同比下滑，但2019年的新增需求将大幅回暖，超过2017年的98吉瓦。有竞争力的光伏组件价格将使印度和澳大利亚获益。BNEF认为光伏新政将对供应链产生影响，预计组件价格全年将下跌34%，多晶组件可能降至24美分／瓦。

　　在中国市场，也有企业依旧看好中国市场分布式光伏的发展。自2015以来，西门子在中国开始布局工商业分布式光伏，主要提供并网服务，目前已在上海、苏州两地分别有装机容量300千瓦和1.04兆瓦的分布式屋顶光伏项目，均已正式并网。西门子（中国）有限公司执行副总裁兼西门子大中华区能源管理集团总经理麦明锐表示，长期还是看好分布式光伏的发展，它有自身独特的优点，如占地面积小。现在不管是征收关税还是补贴退坡，即便没有了补贴的支持，这个产业也依旧会发展下去。到2030年，西门子要实现碳中和的目标，而发展光伏是很好的解决方案。

　　“太阳能或者一些其他能源，一开始进入市场的确是需要补贴来慢慢培养，让它们在竞争当中成长起来。但培养到一定程度，都会有退出机制。补贴的目的是把它培养起来，而一旦有了竞争力，就要从中撤出来”，麦明锐表示。（eo记者 蔡译萱）