深度：光伏产业质疑的焦点与前景分析

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时间：2018-06-05 20:06:07

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深度：光伏产业质疑的焦点与前景分析——《关于2018年光伏发电有关事项的通知》再点评2018年6月1日，发改委、财政部、能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。通知

——《关于2018年光伏发电有关事项的通知》再点评

2018年6月1日，发改委、财政部、能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。通知颁布以来的60个小时，整个光伏产业及光伏相关的金融领域，都经历着巨大的洗礼和考验。对于每一个光伏人而言，这60个小时并不轻松。

在这60个小时中，有认真梳理政策脉络、分析对产业各方面影响的，有连夜开会、讨论应对策略的，有积极探索未来产业出路、为行业明天建言献策的，也有抱头痛哭、呼爹喊娘的，甚至也有提出种种质疑、怀疑政府信用的。

在SOLARZOOM新能源智库看来，上述现象都非常正常，毕竟这次政策出台有三大超预期之处（1）对属于分布式光伏分支之一的户用光伏采取指标管理，而此前《关于征求光伏发电相关政策文件意见的函》只是对工商业分布式采取指标管理，（2）以“暂不安排普通电站”的方式叫停普通电站，（3）采用“自发文之日起”立即执行的方式而不给予宽限期。

除此以外，本次政策对以下几种情形带来了一定程度的负面影响（1）对于已经获得2017年指标，而尚未在2018年5月31日前并网的普通电站，（2）对于已经签约、开工甚至已经采购设备，而尚未并网的分布式光伏项目，（3）对于早先因为历史原因“先建先得”而至今尚未获得指标的项目（进一步延长了纳入指标的等待时间）。

【光伏产业质疑的焦点】

正是因为上述原因，在本次产业政策公布以来的这60个小时内，行业内出现了一些关于“政府信誉何在？”的质疑。行业内质疑的焦点在于

（1）认为当下政策与《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》（发改价格规［2017］2196号）存在不符。

（2）认为当下政策与《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》（国能发新能［2017］31号）存在不符。

（3）认为将已经备案但尚未并网的项目纳入地方支持范围是“随意取消补贴资格，严重损害了分布式光伏项目投资人的合法权益，既不合规，更不合法！”

（4）认为采用数量化控制手段（建设规模“一刀切”）而非市场化控制手段（如“竞电价”）是典型的懒政。

（5）认为当下政策不设宽限期，没有给予合理的缓冲规模，有“懒政”之嫌。

【政策的合理性分析】

SOLARZOOM新能源智库认为国家加速削减光伏产业增量项目补贴，存在较强的合理性；国家信用坚如磐石，当下政策并无影响政府信誉的情形存在；当下政策的控制手段在政府部门通盘考虑后，属于自由裁量的范围，且符合效率原则；而当下政策后续的具体细则和执行手段，则并非不可以商榷。

首先，我们不妨先来看一下本次政策的宏观背景

（1）新能源产业的发展存在着各部门之间协调上的困难。发改委、能源局、财政部、电网公司分别负责价格政策制定、产业政策制定及装机规模规划、补贴征收及发放、保证消纳及电力安全等职能。各部门之间的目标函数、约束条件各有不同，各部门之间的协调机制有待健全，由此导致了2015－2016年相对严重的西部光伏电站限电问题，以及2017年以来的补贴缺口随着时间的推移以“平方关系”显著扩大的情形。当下，限电问题已有明显改善；而补贴缺口问题则缺乏良好的解决方案，缺口在2017年末已经超过了1000亿元。

（2）在国家能源局推进光伏产业政策的时候，曾经面临一些历史疑难问题。比如在2014年曾力推“分布式光伏”，但光伏企业当时尚未探索出良好的商业模式，响应力度不足，从而2014年的8GW分布式光伏指标完成甚少。由此，从2015年开始，不少省份的地方政府推出“先建先得”政策。“先建先得”政策在推动光伏产业规模增长的同时，也带来电站规模和品质失控风险加大、部分地方滋生权力寻租的苗头、行业潜在合规风险加剧等问题，由此能源局在2016年12月果断发文《国家能源局关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》（国能新能［2016］383号），叫停“先建先得”政策。2017年7月，为了响应国家“支持青山绿水”的号召并彻底解决“先建先得”的历史遗留问题，能源局出台《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》（国能发新能［2017］31号），这也就是光伏产业大家所熟知的2017－2020年每年21－22GW的地面电站指标。

（3）国家补贴光伏的目的和初衷并非让行业企业获得“持续的超额收益”，而是为了促进行业企业在有合理盈利的情况下“不断降本”，从而支持国家能源结构优化，支持青山绿水。

（4）2017年以来，不止一家上市公司光伏相关业务实现了连续多个季度40％甚至50％以上的超高毛利率，市值一路创新高，这意味着国家对于光伏产业的补贴水平已经与上述初衷逐渐违背。

（5）新能源产业的补贴取自于可再生能源电价附加，意味着用各行各业及全国人民的电费或者说是“血汗钱”来补贴新能源产业。这对于发改委而言，自然存在着对补贴方向和补贴效率的斟酌问题。“1分钱的补贴用于光伏的补贴效率更高，还是用于风电的补贴效率更高”，自然需要平衡。当前来看，风电产业的平均度电补贴力度在0．10元／度左右，而光伏产业的平均补贴力度则高达0．30元／度。同样1分钱补贴，补贴光伏所产生的效益远低于风电。而光伏产业的新增规模（2017年新增53GW）、企业投资积极性则从2017年开始远超过了风电（2017年新增15GW），由此也可以判断出，光伏产业存在着明显的超额收益，继续高额补贴光伏产业将违背国家补贴新能源的初衷。

基于上述关于政策宏观背景的分析，SOLARZOOM智库认为国家在此时出台政策加速削减光伏产业的增量项目补贴，虽然从感情上看对光伏产业形成了一定的负面影响，但从国家统筹最优的角度来看则是非常合理的。

而关于本次政策是否损害国家和政府信用，SOLARZOOM智库坚定的认为国家信用坚如磐石，当下政策并无影响政府信誉的情形存在。理由如下