能源革命需健全法律体系保障

叶荣泗 中国法学会能源法学研究会会长、亚洲太平洋法律协会(LAWASIA)能源法部执行委员。中国电力企业联合会顾问（原副理事长）。教授级高级工程师。2002年获得国务院颁发的发展自然科学事业突出贡献的政府特殊津贴。长期从事能源（电力）政策研究、法律法规以及有关的管理工作，组织和参加了《电力法》早期的研究和起草工作。2006年3月被国家能源领导小组办公室聘为《能源法》起草专家组副组长，并作为常驻专家深度参与《能源法》研究起草工作，2008年3月被授予“国家能源法专家”称号。6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上强调，“积极推进能源体制改革,抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案,启动能源领域法律法规立改废工作。”在此之前，我国《能源法》立法工作已延宕多年。6月14日午后，能源法专家叶荣泗于其住所附近的一个茶馆中接受了本报记者关于我国能源领域立法工作相关问题的专访，以下为部分专访内容。“应设立闸口性的量化指标，对重大的问题应当实行问责”中国电力报：昨天（6月13日）习近平总书记在中央财经领导小组会议上提出了要推动能源生产和消费方式革命，其中“启动能源领域法律法规立改废工作”成为明确任务。您认为这对于我国能源领域法律体系建设有何意义？叶荣泗：党的十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》指出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。个人认为，这个“系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，必然包括法律制度体系或者法治的制度体系。昨天（6月13日）习近平总书记的讲话使我深受鼓舞，对我国的能源法律制度体系逐步完善充满了期待和希望。有理由相信在“十二五”后期和“十三五”期间，我国在完善能源法律制度体系工作上必将取得突破性的进展。中国电力报：在全球和我国的能源立法过程中，在观念上有什么新变化让您印象深刻？叶荣泗：纵观全球和我国的能源立法，“可持续发展”和“法治能源”的理念给我印象深刻。自1980年3月联合国大会首次提出“可持续发展”概念到1992年6月联合国“环境与发展大会”（UNCED）通过《21世纪议程》系统阐述可持续发展的问题以来，随着全球资源环境不断恶化，气候变暖明显的实际状况，可持续发展的理念逐步深入人心。各国在能源立法方面，纷纷制定《节能法》、《可再生能源法》、《清洁空气法》、修订相关的环境保护法律等，适应能源变革大趋势，推行能源法治化取得了显著进展。结合我国的实际，自进入21世纪以来，我国立法理念也有了重大转变。体现时代的特征的先进理念在法律制度中得到了越来越多的体现。可持续发展成为构建中国特色能源法律体系的落脚点。比如，针对我国结构过分依赖煤炭等化石能源、可再生能源等清洁能源发展不快的状况，为了促进可再生能源快速、健康发展，推进节能降耗，应对气候变暖的挑战，我国于2005年颁布了《可再生能源法》，2009年12月经第十一届人大常委会第12次会议进行了修订。1997年我国制定颁布了《节能法》，2007年10月又经全国人大常委会第30次会议进行修订。这两部能源法律可以说是适应能源变革、与时俱进的典范。在2006-2008年起草我国《能源法》的过程中，也始终贯穿“保障能源安全、提高能源效率、注重能源环保”的核心理念。这些都说明，新世纪的能源立法在体现以人为本、科学发展和可持续发展等理念上有了重大飞跃。中国电力报：您认为我国能源法律体系建设对于我国能源革命有何作用？叶荣泗：个人认为，生产力的发展和能源革命必然引起法律关系的变化，能源法律作为上层建筑必须及时跟进。法律有两个功能，一个是引导功能，一个是强制功能。推进能源生产和消费革命，需要良法良制做保障，由于有国家强制力保障，人们觉得才靠得住些。中国电力报：对于目前的严重雾霾问题，您从能源立法领域来看有何解决办法？叶荣泗：我认为目前的严重雾霾问题尽管众说纷纭，但与我国不合理的能源生产和消费结构肯定有紧密关系。应当在《能源法》中设定几个闸口性的量化指标，比如单位GDP能耗和单位GDP碳排放强度降低幅度、清洁能源比重和农村电气化水平提升幅度等。至于相关部门如何调控，《能源法》不应去规定。如果最后没有达到目标，相关部门就应当向全国人大说明理由，对重大的问题应当实行问责。“尽快制定综合性、基础性《能源法》势在必行”中国电力报：我国的《能源法》草案在2008年就已完成，但目前还未出台。叶荣泗：在过去的六、七年里，我国的能源立法虽然成绩不小，但进展确实不太彰显，甚至可以说陷入某种程度的困境。我国整个能源法律制度体系还很不完善，离能源领域的各种行为和各种关系的调整都能做到“有法可依”的要求还有相当的距离。综合性、基础性《能源法》自2005年9月前任总理赞成立即研究起草之后，历时9年，自送审稿报送国务院也已经6年了，虽然年年列入国务院的立法计划（2009年、2010年为一档计划，即当年国务院常务会议审议并报送全国人大常委会的项目；2011-2014年一直列入二档计划，即需要抓紧工作、适时提出的项目），但至今仍未能走出国务院提交全国人大或人大常委会审议。要不要立综合性、基础性法律《能源法》，是个长期争论，时起时伏，见仁见智的问题。我个人的看法，靠已有的能源单行法律，解决不了能源领域的一些综合性问题，比如战略规划、结构调整、能源监管、能源储备、能源应急、农村能源等，尽快制定综合性、基础性《能源法》仍然势在必行。中国电力报：在能源领域，目前已经有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》四部单行法。《能源法》立法工作如何协调和单行法的关系？叶荣泗：我国拟制定的《能源法》是在几部能源单行法律和有关资源法律体系、环境保护法律体系比较完备的基础上根据现实需要决定起草的。定位是能源领域的基础性法律。单行法的制定和修改应当遵循《能源法》的基本精神和基本规定，如果出现一些冲突，《能源法》应当作为一个基础性的依据。《能源法》要突出解决能源领域的重点问题，解决单行法律解决不了的问题，并成为我国能源生产和消费行为规则的主要根据来源。中国电力报：当前我国能源领域立法工作面对哪些挑战？叶荣泗：能源立法的挑战很多，首先是传统观念、传统文化和长期人治的影响，法治精神不彰，就是把法律作为人们生活基本行为准则的观念不强，加之我国经济领域的立法大多是原则性宣示性的条文，要靠法规、规章、规范性文件去落实，因此平时觉得法律没有多大用处。法治说起来重要，不打官司似乎显得没有多大必要。相当普遍的人认为有法当然好，但现在不少方面没有法不是也在运转吗，能源工业不是也在快速发展吗？2010年世界GDP前十位的国家中除了中国外，差不多都有综合性能源法。GDP第一的美国，自1970年代以来已经颁行了多部综合性能源法，2005年颁布了新的《能源政策法》；第三的日本，2002年颁行《能源政策基本法》；第四的德国，2009年颁行《能源产业法》；第五的法国，2005年颁布《能源政策法》；第六的英国有《2010能源法》（之前是《2008能源法》）；第七是意大利，2011年颁布《能源法案》；第八是巴西，2002年颁行《巴西能源法》；第九是加拿大，1985年颁行《能源供应应急法》；第十是俄罗斯，2008年颁布《能源法》。我国GDP总量虽然是世界第二，但是能源消费和生产总量都是第一，启动研究制定综合性《能源法》的时间也不算太晚，可以说与上述中多数国家相当，但我国的《能源法》就是出不来。举出这些例子，只是表明有这样的参照物，并不意味着其他能源大国有什么能源法律，我国就一定要制定那样的法律。“能源生产和消费革命，缺乏法律规范的支撑和保障”中国电力报：您认为目前我国现有的能源领域法律体系存在哪些问题？叶荣泗：按照全国人大通过的“十二五”规划纲要和党的十八届三中全会《决定》关于建设法治中国的要求，对照我国能源法治建设的现状，在不少方面，缺乏法律规范的支撑和保障。“十二五”规划中提出的有关能源的一些重要方面，特别是“调整能源结构，实现多元清洁发展”，推进能源生产和消费方式变革，水电、核电、天然气的开发以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失较多；对于一些潜在的清洁能源领域，比如煤层气以及页岩气等非常规天然气的开发利用，还有诸如分布式能源系统、国家综合能源基地建设、石油储备、农村能源、智能电网、碳排放交易，以及能源领域市场化改革与监管等不少方面，基本上靠政策性“红头”文件而没有法律和行政法规可依。近年来，我国能源领域腐败案件频出，我认为也与能源法治不彰、“公权力无法律明文规定不可为”的法治原则不能很好贯彻不无关系。中国电力报：对于解决这些问题您有何建议？叶荣泗：目前，能源改革进入深水期和攻坚阶段，其复杂程度、各种阻力我们需要充分的估计，按照市场在资源配置中起决定作用的要求来看，如果打破不了过去十年那样的胶着状态，能源法治建设也很难有突破性进展。就能源立法来讲，现有法律法规制度的“立、改、废”任务还很艰巨；除了能源立法，能源执法、司法的整体状态来看，都存在着相当多问题，如《可再生能源法》就存在着大量有法不依、执法不严现象。法治精神不彰在能源领域还较为突出，法大还是权大定位不清，如在能源工业的实际运行中还存在着红头文件和领导批示的作用大的情况。建议国家立法机构和国务院将能源立法作为国家立法重点领域。首先要提出解决综合性《能源法》立法困境的办法，要在各方面意见中找到共同点和突破口，求同存异，加快制定综合性、基础性《能源法》。如果难度确实太大，也可以考虑改变《能源法》目前稿子的框架，先制定一部类似日本《能源政策基本法》那样的能源法或能源政策法，以解决诸如能源规划的法律定位与效力、能源结构调整战略指引、能源监管、能源价格形成机制和能源管网公平无歧视开放等改革方向、能源储备与应急以及与新型城镇化战略相适应的农村能源等原则性法律规范。与之同时，要加快制定《石油天然气法》、《原子能法》，加快《电力法》和《煤炭法》等单行法的修订，抓紧配套法规的立、改、废。中国电力报：您认为在新的时期我国的能源法制建设中，在制定或者修订能源法律、法规的实践中，应该建立哪些重要的法律制度？叶荣泗：我认为亟待建立的能源法律制度有如下几条。一是立足国内自己为主的法律制度；二是效率为先的法律制度；三是结构低碳的法律制度；四是深化改革、让市场供需决定能源价格、价格引导投资和消费的法律制度；五是管网无歧视、公平开放的法律制度；六是能源公平的法律制度；七是需求侧与供应侧互供互动的法律制度；八是降低单位GDP能耗、降低碳排放强度的法律制度等。