中国缘何重启煤炭进口“限制令”？

进入2018年4月中旬，秦皇岛5500大卡动力煤现货交易价格约在593元每吨左右。过去半个月以来，煤炭价格呈现持续下降的趋势。

与此同时，来自海关总署的数据显示，进入2018年，中国进口煤炭规模同比增长明显：2018年2月份，中国进口动力煤（包含烟煤和次烟煤，但不包括褐煤）949万吨，同比增长46.45%，进口额达8.21亿美元。2018年1-2月累计进口动力煤2123万吨，同比增长32.19%，累计金额17.75亿美元。2018年2月份进口褐煤793万吨，同比增长57.03%，进口金额4.24亿美元。2018年1-2月累计进口褐煤1813万吨，同比增长49.46%，总金额9.59亿美元。

在这些进口煤炭中，主要应用地区为中国东南地区省份，而东南沿海的港口（包含一类、二类港口）则为主要的进口通道。

也是在同期，市场传闻新一轮进口煤炭限制令再次启动。4月12日，经经济观察网记者多方确认，二类口岸的煤炭进口限制措施已经在福建、广东、浙江等沿海主要煤炭进口省份实施。

根据中国煤炭资源网价格中心主任曾浩的回忆，这是国家继2017年首次使用这种限制措施以来再次使用这一措施。2017年7月，中国二类口岸开始限制煤炭进口业务，这一限制措施一直延续到2017年底，此后伴随着动力煤供应紧张而陆续解除，并最终在2018年2月完全解除限制。

“去年下半年以来，进口量一直没有朝着预期的方向去发展，加之冬季动力煤紧缺，海关对于进口煤的限制在今年的一季度放松了下来。从数据上看，一季度进口同比增幅比较大，因此主管部门在寻找一个合适的时机，对进口煤进行适当的限制。”曾浩分析说，“现在煤炭价格处于下跌通道，也直接说明国内市场的供应充足，从这一点看，是可以去采取这样的措施了。”

在曾浩以及一位来自上海煤炭交易所的分析师看来，限制进口的主要目的在于对供给侧结构性改革成果的保护。

“限制的原因还是不希望太多的进口煤进入中国市场，去产能的初衷之一就是改善行业利润，如果在去产能的同时，又有大量的进口煤放进来，那会导致国内的产能去掉了，行业利润却没有起来，同时还丢掉了自己的市场，这不是供给侧改革希望看到的效果。”曾浩说。

前述上海煤炭交易所的分析师向经济观察网介绍，在此之前，对于进口煤的限制会比较直接一点，就是关税。

在2004年之前中国一直有煤炭进口关税，彼时是鼓励出口，出口有退税，进口有关税。其后，在中国经济高速发展的情况下，国内供给不足，2004年之后开始逐渐取消出口退税，改为出口关税，同时进口关税取消。

2014年10月9日，财政部网站公布，经过国务院批准，煤炭进口关税恢复实施。取消无烟煤、炼焦煤、炼焦煤以外的其他烟煤、其他煤、煤球等燃料的零进口暂定税率，对应煤种恢复实施3%-6%的最惠国税率。

取消煤炭进口零关税在当时被市场解读为煤炭救市政策之一，即通过提高煤炭进口成本，缓解国内供需关系。彼时，根据中国煤炭工业协会的数据，煤炭企业的亏损面已经超过了70%以上。

不过，由于与中国签署了自由贸易协定，属于东盟国家的印尼依旧享有零关税政策。而在我国进口煤来源国中，占比最大的两个国家之一就有印尼。

2015年6月17日，中国与澳大利亚签署《中澳自由贸易协定》，此前一年，中国从澳大利亚进口煤炭9441.5万吨，占全部进口煤的41.56%，是除印尼之外另一家最重要的煤炭进口国。

《中澳自由贸易协定》于2016年1月1日起执行。根据这一协定，自协定生效日起，未制成型的其他烟煤进口基础税率第一年降至4%，第二年递减至2%，第三年开始为零关税；未制成型的无烟煤、炼焦烟煤、其他煤以及褐煤等货品从协定生效日起执行零关税。因澳洲动力煤在中国基本以“其他烟煤”的名义报关，这意味着明年澳洲动力煤关税将从6%降至4%，并在两年内递减为零；而炼焦煤关税在明年将从3%直接降为零。

两个最重要国家的进口煤没有关税措施，这意味着通过关税来调节进口煤的政策在一定程度上失灵。“本来供给侧改革对进口煤的定义就是多停少补，这个还是能预见的”，上述上海煤炭交易所分析师说，“不过，进口禁运都是间歇性以临时调令发布，并不体现在文件上。”

2017年12月，中国北方煤改气进程受挫，加之极端气候令电煤供应一度十分紧张，中国不得不放开对于进口的限制。

曾浩向经济观察网表示，即便限制也会有一定的度：“一方面，中国并不希望将进口煤完全切断，因为这样就缺乏了对国内煤的制衡，另一方面，又不希望进口煤每年有大幅度增长。通过对二类口岸煤炭进口业务的限制，基本能够将进口煤的量控制在比较合理的范围内。”

“如果连一类港口也限制，影响到的量就会比较大了。和一类口岸比，通过二类口岸进入的国外煤，相对较少，比重不到30%。”曾浩说。

眼下，伴随用煤淡季的到来，煤价在过去半个月之内一直呈现下挫的趋势，曾浩分析说，如果各地的二类口岸陆续启动限制措施，对价格能够起到一定的支撑，但基于这部分限制的进口量相对市场总量来说还是有限，要形成对整个供需格局的“逆转”还是较难。

和曾浩一样，在来自一些行业组织近期召开的分析会上，与会人士多对短期内的后市持相对保守的态度。

4月、5月为中国传统的用煤淡季，进入6月下旬，伴随全国用电高峰的来临，煤炭市场会相应进入旺季。曾浩预计，煤价要形成明显的改观，可能要到五月的中旬或下旬，至于价格的拐点究竟在何时到来，则要取决于这个淡季有多淡，以及基于预期导致的市场情绪发生转变的时机。