大气污染联防联控机制要因地制宜

李克强总理作《政府工作报告》时提出，以前所未有的决心和力度加强生态环境保护。重拳整治大气污染，重点地区细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降30%以上。

2017年是“大气十条”第一阶段收官之年，经过5年来的努力，我国多地大气环境质量在大考之年交上了一份令人满意的成绩单。但是，当前我国大气环境形势依然严峻，要想实现上述目标，必须进一步把各项工作做实做好，尤其是做好大气污染区域联防联控工作。在今年两会上，这也成为代表、委员热议的话题。为此，本版特刊发相关报道，以飨读者。

1 深化联防联控

三大区域治气成效日益显现

“如今，天津的蓝天白云越来越多，空气质量的改善大家有目共睹。这次两会上许多代表对天津的环境改善提出了肯定。”出席十三届全国人大一次会议的全国人大代表、天津市环境保护科学研究院副院长温娟对天津市的治气工作深有感触， “京津冀区域大气污染治理已从各自单打独斗的模式逐步转换到联防联控模式，三地资源共享、责任共担，相互支持、握指成拳，不断推动联防联控工作机制深化。”

空气一体，休戚相关。深化区域联防联控机制是打赢蓝天保卫战的重要一环，也是当前应对区域性重污染天气的必要手段。

作为先行者和获益者，京津冀和珠三角地区在一系列政策措施落地后治理成效显著：珠三角区域PM2.5平均浓度连续3年达标。京津冀地区2017年PM2.5平均浓度下降39.6%，北京市PM2.5平均浓度下降34.8%，达到58微克/立方米。

长三角地区在大气污染联防联控上的协作效果也正进一步显现。今年春节假期，上海空气质量一直处于优良水平，特别是除夕和大年初五，燃放烟花爆竹高峰时，外环也没有出现监测数据明显波动，总体为春节同期新低。上海市环境监测中心首席预报员王茜表示，不仅是上海的空气质量相对比较好，周边一些城市的空气质量也保持在稳定水平。在一些特定的大气条件下，如果仅是上海禁放，有时还是会受到外围输送的影响，空气改善效果并不明显。只有区域内各省市加强协作，一起减排，才能共同受益。

这些成效取得的背后，是一系列大气污染防治措施“真刀真枪”的落实。2013年9月，国家发布“大气十条”，提出建立区域大气污染防治协作机制。2013年底，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，三地资源共享、责任共担，相互支持、砥砺前行，不断推动大气污染联防联控工作机制深化。并且，合作领域逐步扩大，从最初共同研究确定阶段性工作重点、互通工作信息，到开展空气重污染预警会商、区域环境联动执法，再到标准、政策、资金等领域的全面合作。

2014年1月7日，长三角区域大气污染防治协作机制正式启动，并在上海召开第一次工作会议。先后研究制定了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》《长三角区域空气重污染应急联动工作方案》等，并由国务院批准成立了长三角区域大气污染防治协作小组，联防联控网络逐步建立，深层次合作机制逐渐形成。

广东省在大气污染联防联控机制和雾霾预警机制的建立上走在全国前列，省政府相继印发实施了《广东省“十二五”后半期主要污染物总量减排行动计划》《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》以及《广东省大气污染防治目标责任书》等，着力开展大气污染联防联控，治理力度可见一斑。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登在接受记者采访时说，京津冀地区的联防联控机制是国内提出最早、落实最早、层次最高的。其机制的形成不仅仅是停留在各地区的协调上，在协作方面也踏石留印、抓铁有痕，例如在联合有效推进空气质量保障方面，就不断积累和摸索了许多优秀的经验和做法。

“长三角、珠三角地区在体制机制、技术协作层面都很接近京津冀的水平，长三角目前也是偏向以应急为主，包括应对重污染天气等。珠三角以控制臭氧污染为主，还涉及到与我国香港、澳门之间的信息沟通环节。广东省在以广州为核心，周边城市共同协作消解VOCs前体物方面，做了一些有效尝试。”彭应登说。

2 联防联控要因地制宜 创新体制机制

2018年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长李干杰明确指出，要进一步完善京津冀、长三角、汾渭平原大气污染防治协作机制，稳步推进成渝、东北、长江中游城市群等其他跨区域大气污染联防联控工作。

汾渭平原、成渝、长江中游城市群等地区之所以被列为打赢蓝天保卫战的重要区域，有多方面原因。国家环境保护大气复合污染来源与控制重点实验室主任王书肖介绍说，这些地区面临的大气环境污染问题严峻，大气污染治理的需求更为迫切，却尚未建立起有效的区域联防联控机制。

据了解，汾渭平原和成渝盆地近年来大气污染物排放增多。两地散煤使用普遍，数据表明，2017年四川燃煤量达7000万吨，重庆达2000万吨。此外，汾渭平原近年来机动车增长迅速，导致大气污染物排放量大。但是，上述地区的地理条件都限制了大气污染物的有效扩散。

除了污染物排放增多之外，联防联控基础薄弱也是这些地区面临的难题。彭应登表示，北京1999年国庆50周年的时候就已经有区域协作的雏形，到如今已经有长达20年左右的历史基础。长三角地区，推进空气质量保障形成的区域性联动，也为大气污染联防联控工作奠定了基础。而成渝、汾渭等中部地区这方面的经验相对来说不足。

“这些地区有些方面的工作仍有欠缺，例如大气污染立体监测、污染源排放清单编制和动态源解析等，应尽快开展系统的污染源排放清单编制、污染特征观测、区域传输等相关研究。同时，基于各地区在自然条件、主要来源、污染特征、监管能力等方面的客观差异，要因地制宜地创新大气污染联防联控体制机制，在借鉴京津冀等地区大气污染防治和监管模式的基础上，提出有针对性的大气污染防治行动方案。”王书肖建议。

彭应登说，每个地区的污染物形成原因和传输规律都有其自身特点，如北京大气首要污染物中PM2.5占60%以上；广州70%是臭氧污染，上海的PM2.5占大气污染的比例则在二者之间。汾渭平原的扬尘和生物质燃烧排放是大气污染形成的重要原因，这又与三大区域截然不同。

“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。各地区在制定相关政策措施的时候一定要量身定制，不能照搬照套。中西部地区经济欠发达，生态环境也相对较脆弱，在财力、物力、人力上的投入尚达不到三大区域的水准，所以其主要目标应该放在建立常规的、以民生为导向的联防联控机制上，重点在区域环境空气质量的长期改善。”彭应登强调。

3 作为突破点 在更大区域分阶段推进联防联控

环境保护部大气环境管理司司长刘炳江指出，目前环境保护部正在抓紧研究起草蓝天保卫战的三年作战计划，确立具体战役，一个战役接着一个战役打。现已明确主攻阵地、主攻方向和突破点。其中，以京津冀及周边等污染比较严重的重点区域为主攻阵地，主攻方向将剑指产业结构、能源结构和交通运输结构等问题，突破点就是联防联控，重点解决重污染天气应对问题。

联防联控作为三年作战计划的突破点，这意味着污染形势严峻的地区要想取得空气质量的改善，就必须在区域协作上形成合力，集中攻关。已经取得成效的地区要总结好的经验做法，将联防联控进一步深化，精准发力，形成长效机制。

温娟在今年两会上提出，天津未来将进一步推进京津冀环境协同保护，加强区域环境治理协作，建立完善京津冀环境信息共享平台，让蓝天更多、水更清。

全国政协委员、广东省环保厅厅长鲁修禄在今年两会上也带来了《关于支持粤港澳大湾区及周边地区加强大气污染联防联治工作的提案》，提出为打赢大气污染防治攻坚战，急需创新区域协同机制，研究和破解大气污染联防联控的关键难题。鲁修禄说，要想取得更大程度的空气质量改善，必须下更大力气削减污染物排放量，在更大区域实施联防联控。

全国政协委员、湖南省环保厅副厅长潘碧灵表示，作为长江中游城市群之一，湖南的区域联防联控工作主要集中在秋冬季的长株潭地区。自实施以来，取得了一定的成效。但也存在部门紧迫性不够、项目资金不足等问题。下一步，湖南将考虑制定年度目标工作方案，将各部门的履职尽责情况纳入年度工作方案目标任务，纳入省直部门的考核，增加考核分数分值，提高占比。同时，将完成情况与年终奖惩挂钩。为了发挥更大的作用，湖南还将推动考核结果与干部的选拔任命挂钩。

“我国的联防联控重污染天气应急，再到以保障民生为主要目的的机制建设是分阶段进行的。”彭应登解释，目前京津冀、长三角、珠三角的联防联控主要是以前者为主。随着环境治理能力的逐步提高，会过渡到应急和实现空气质量长期改善为目标并需的状态。比如“2+26城市”这一模式的确立，就是站在空气质量长期改善的角度进行规划的。

“在我国环境空气质量基本达标之后，联防联控的主要目标就不再是降低PM2.5，而是更加深层次、精准性的目标，比如说针对臭氧污染、空气质量与人体健康之间的影响等。而联防联控也会成为一种常规手段。”彭应登说。