气荒背后的体制改革问题

　　天然气消费的爆发式增长，使得价格问题再次凸显，根本原因则是体制。

　　近期，天然气消费呈爆发式增长，使得价格问题再次凸显。一是经济向好的原因，以及支持政策的累积效应，使得天然气市场重返高增长轨道。另一方面，“煤改气”的快速推进，一同造成了当前“量价齐升”的局面。

　　但要看到，新一轮气荒来袭，竞价交易频现争议，上下游利益矛盾凸显，表面上是价格问题，实际根源则是体制改革的滞后。

　　我国目前的天然气产业体制是竞争环节和自然垄断环节混在一起的，上游和中游市场集中度高，部分领域存在垄断，下游城市燃气竞争相对充分，只是一定区域的小垄断，终端用户比较多元化。

　　天然气价格改革目标是“管住中间，放开两头”，即把自然垄断环节管住，管输成本接受政府监审，把竞争性环节放开，价格由市场竞争决定。需要强调的是，这个价改目标完成需要体制条件，即气网分离、网销分离。更明确地说，就是要实现管输业务独立和管网公平开放。而我们现在的体制条件不到位，导致价格改革比较纠结，一直在艰难中推进。

　　2017年11月，国家发改委发布十九大之后第一个价格改革文件——《全面深化价格机制改革的意见》，再次强调到2020年的改革目标，即形成市场决定的价格机制，同时对自然垄断行业形成“准许成本+合理收益”的监管制度。可以看出，“管住中间”的紧箍咒越来越紧了。

　　四大问题受关注

　　当前天然气价格领域如下四大热点问题广受关注。

　　首先，天然气竞价交易引发改革之争。今年以来交易中心数次竞价都是最高价成交，引发公众对交易中心甚至市场化改革的怀疑。如9月18号陕西液化气协会向上海交易中心致函，认为交易违法要求暂停交易。但是国家发改委没有干涉，因为LNG价格一直是放开的。再如，此前陕西设计院郭宗华教授连发两篇文章，直指竞价解决供需矛盾是个伪命题、是错误行为，引发业界广泛关注。

　　近期天然气爆发式增长所带来的一系列问题，集中反映在价格上，但根本原因却是体制。因为“不是价格改革太冒进，而是体制改革太滞后”。价格改革需要体制改革条件，体制改革不到位就会扭曲价格信号。

　　其次，交易中心处境尴尬。我国从无到有构建油气交易平台，目的是让油气供、需、输多方主体能够在平台上直接交易，以此降低交易成本，实现市场多买多卖，最终达到由市场决定资源配置的目的。国家建设油气交易中心有很多考量，不仅是价格改革的新平台，促进供、需、输多方直接交易，降低交易成本，同时也力图通过价格改革促进体制改革，加速中国天然气市场化进程，早日形成“中国价格”，提升中国在国际市场上的话语权。

　　上海交易中心运行一年，从无到有搭建了直接交易平台，活跃了市场交易，反映市场供求的功能初步体现，为天然气市场化改革进行了有益探索，但却未能达到降低交易成本的目的，为什么？因为油气交易中心发挥作用有三个前提。一是主体多元，多卖多买。只有充分竞争才有可能形成公道的价格，有助于降低成本。二是管道和基础设施必须公平开放。不少下游企业可以拿到国外价格较低的气源，如果管道和LNG接收站可以公平开放，就可以“广开气源”、“气畅其流”，从整体上平抑价格水平。但现在第三方准入还难以落实，所以管道基础设施不开放是制约价格最大的瓶颈。三是竞争性环节价格放开，输配环节价格独立。这个方面，价格政策已积极布局，也有下一步的政策储备，只待体制改革发令枪响。而在前两个体制改革没有到位，在气源高度集中，管道和LNG接收站等基础设施与上游供气业务捆绑，管道不开放的情形下，交易中心的竞价只能是高价成交。

　　第三，下游城市燃气企业面临价格困境。气源紧张，气价高，下游议价能力弱，加上终端销售价格受管制，不能顺价，又必须保供，城市燃气企业处境艰难。

　　最后，是城市燃气初装费用问题“乱”象丛生。初装费十年多前已经被讨论，这两年又被讨论，今年出台的《配气价格监管指导意见》明确要求没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消。初装费乱象丛生表现为收费概念及构成混乱，收费方式和财务处理方式不一，存在重复收费现象，收费水平和毛利率偏高，政府监管不到位等。从燃气企业的公开报表和实际调研看，很多燃气企业的初装费毛利率都在50%以上，有的达到70—80%，收费水平两三千到六七千不等，收费明显偏高。

　　需体制改革保驾护航

　　新时代以来，天然气价格市场化程度大大提高，全产业链价格监管体系初步建立，搭建了一东一西两个国家级市场交易平台，价格改革进入新的历史起点。笔者认为：未来市场化改革还是基本方向，应配合体制改革进程，能放的就放，该管的管好。

　　一是加快推进体制改革，与价格改革协同配合。体制改革和价格改革必须相互协调。只有加快体制改革，把竞争性的环节放给市场，鼓励更多的社会主体参与天然气开采、进口，加快管道、LNG接收站、储气等基础设施建设和公平开放，广开气源，气敞其流，通过增加竞争来降低成本，才是促进天然气普及利用的根本之道。价格市场化改革应当遵循先实现基础设施公平开放再放开价格的步骤，如果先放开价格还不开放管道等基础设施，用户可能会面临更高的价格。不打破垄断，不仅形成不了真正的市场价格，还会将近两年来的“价改红利”消耗殆尽，严重制约产业发展。还原能源商品属性，建立由市场决定的价格机制，前提是要构建有效竞争的市场结构和市场体系。

　　二是实现居民和非居民价格并轨，建立上下游价格联动机制。下游价格改革考虑民生、考虑工商业成本，所以顺价一直没有进行，居民气和非居民气现在平均有3毛价差。实现价格居民和非居民价格并轨，也可杜绝上下游企业为自身利益考量而多卖非居民气而少卖居民气的现象。同时，随着天然气消费重回高速增长通道，加上“煤改气”快速推进，实施上下游价格联动势在必行。否则，整个行业利益分配失衡，天然气供应也可能出现问题。应通过体制改革实现气源和输配气价分离，输配气价接受成本监审，气源价格随行就市，上下联动。

　　三是规范初装费收费。《配气价格监管指导意见》第七条要求加强配气延伸服务收费监管。各级价格主管部门要对配气延伸服务收费进行清理规范，凡没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消；收费偏高的要及时降低。居民燃气工程安装性质的收费涵盖范围严格限于建筑区划红线内产权属于用户的资产，不得向红线外延伸。城镇居民新建住宅，燃气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。

　　过去以来，市政管网到小区红线这一段投资应不应计成本一直没有明确约定，对于红线内共有的设施，过去的燃气管理条例里只是明确了维护责任归燃气公司，但是费用谁出没有规定，但这次指导意见对此进行了明确，小区红线内维护费和市政管网到小区红线内的投资都计入气价，把模糊地带明确了。初装费必须进行改革，但是否应该取消还存争议。

　　笔者认为：天然气行业还处于高速发展阶段，居民气化工程任重道远，在气价改革还没有到位的情况下，不能一取了之。如果政策用力过猛的话，有可能导致燃气企业为了降成本而牺牲安全，这是最遭的情况。因此从短期来说，应严格界定工程安装收费涉及范围，没有实际发生的费用要去掉，实际发生要计入成本。此外，新建住房工程安装费一并纳入房价。应严格控制收费标准，工程安装费太离谱的，要进行规范和降标准。长远来看，要建立上下游联动，及时疏导居民气价，通过两部制气价解决问题。

　　总之，市场结构决定价格机制，只有有效竞争的市场结构和市场体系，才能还原能源商品属性，形成由市场决定的价格机制。价格改革不能单兵突进，需由体制改革保驾护航。体制改革难度大、涉及面广、利益调整不易，但也不宜久拖不决，否则不仅形成不了真正的市场价格，还会将近两年来的“价改红利”消耗殆尽，严重制约产业发展。（景春梅）