破解气荒 “大国大需求”还要“大目标大改革”

　　今冬的气荒及其引起的社会性问题，可视为我国近三十年来天然气发展中长期积累各种矛盾的集中爆发，值得深思。笔者在此提出“大国大需求，大目标大改革”的概念，为的是痛定思痛检讨问题根本，追本溯源重新审视现行能源观，求同存异探索我国天然气发展与改革之路。

　　“大国大需求”的现实需调整能源观

　　“大国”一方面指我国自身问题之大，另一方面指我国日益提升的国际地位之重。我国自身问题之大不仅指地域之大和人口之多，更多指如何实现让天然气更好服务于大国清洁发展的大目标。作为世界第二大经济体，我国仍有55%的公民没有用上燃气，且基本为乡镇农村居民，其中一小部分属于“精准扶贫”的对象，还有相当一部分收入有限，他们均难以承受高价燃料。

　　此外，中国制造业仍未走出困境，目前燃料成本成了企业生死存亡的分水岭。本次的气荒事件中有一部分农村居民因缺气或价高不能温暖过冬，大部分企业因缺气或价高关门停业。

　　笔者想说的是，我们纵然可以解释这次气荒，也不能让人民挨冻；纵然能够解释非居气价推高的原因，也没有理由让实体经济停业衰败。再者随着我国国力的日益强大、对外政策的得当实施，以及国际地位的不断提高，我国政府已多次向世界庄严承诺要做一个绿色引领大国，但气荒事件使得我们“英雄气短”。气荒的现实意义是使社会产生了对天然气的消极认识，其深远意义更在于使一些地方政府对煤改气的政策执行摇摆不定，进而会制约环境治理基本国策的执行。

　　“大需求”是指因煤改气和车船油改气引起的天然气需求量大幅增长。清华大学一教授日前指出，当前我国每年消费散煤约7.5亿吨，如每年按改造10%计算，年需要600亿立方米天然气替代。而因油改气导致的LNG车船用气年新增约100亿立方米天然气需求，两者合计约700亿立方米/年。更严峻的是因南北气候差异大，北方地区冬季供热用气量可观，北京市天然气冬夏季峰谷差是3∶1，西安市为5∶1，中国如此宽广的地域如此巨大的冬季缺口，全由一个发改委调配三个石油央企供应，实属不易。

　　人民群众是立国之本，经济实体是强国之基。如果人民群众连最基本的生活必需品都买不起，企业连最基本的生产资料都买不起，这说明了什么？随着煤改气不断推进，用气量年年骤增，气荒又重演到何时？

　　中国之大，需求之大，任务之艰，责任之重，这是燃气政界、学界、业界应该思考的问题，应是我国确立能源观的出发点。目前一方面消费者认为价格不可承受，另一方面部分能源行业人士却认为价格过低，认为下游和消费者长期“侵占”“压榨”国企合理利润，主张通过竞价拍卖提高气价。为此笔者曾发出“天然气是烧的，不是炒的”的感慨，也曾指出“能源问题，先要解决为谁服务的问题”。一些能源界人士缺乏对社会底层的困难群众和苦苦挣扎的经济实体的同情心，这是我们无法忽视的寒意。气荒事件正是我们长期奉行错误能源观的结果，需“革心革面革立场，大彻大悟大改观”。

　　笔者认为，大中国的大需求，不是出自于公民和企业家爱护环境的自觉性，更不是因为天然气的经济性，而是源于环保政策的严苛，其可持续性值得怀疑。政府“推得开”，用户“用得起”、相关企业“活得旺”，才是衡量能源政策是否得当的唯一标准，也才是天然气行业的长久发展之道。

　　气荒荒在现行能源观的出发点上

　　总结这次气荒的教训，笔者认为，由于现行能源观出发点的偏差，导致出现视野太窄、格局太小等一系列问题。

　　（一）对天然气属性的认识目光短浅。虽然认为天然气是一种清洁能源，但总体离不开天然气这种商品在交付过程中以逐利为目的的交付条件。疯狂的价格正是层层逐利不断推高的结果。“缺”和“价”有联系，但并无必然联系，特别是在当前我国社会主义经济体制下，对国计民生的保障品更不该如此“疯涨”。天然气虽在我国大规模发展，但政府各部门并没有形成共识，更谈不上协调行动。

　　2017年7月，13部委联合发布《加快推进天然气利用的意见》，该文件基于能源局2016年12月发出的征求意见稿版本。对比两文件可知，征求意见稿提出的扶持优惠等利好政策在正式文件中未有多少体现。可认为是一个主治医生请来十二个医生会诊，医生们都坚持用自己的药，最后正式处方只好调和成“保健汤”，并非治病良方。即使算经济账，国家层面也应做长远考虑。制造业通过使用物美价廉的清洁能源，产品竞争力提高了，国家税收增加了，由此可带来国民经济总收入的增加。堤内损失堤外补，补回来的决不是天然气涨价的差价，但我们现在恰在做因小失大的错事。

　　（二）天然气发展整体布局格局太小。前两年国内天然气增速减缓，甚至在夏季供大于求，气田的开发速度明显减缓，基础设施如管道布局，只是针对引进管道规划建设，并未有全面的干线管道布局。这种随市场起伏而决定建设进度的做法犹如农民种菜，今年销路不好的品种，明年一定少种。

　　我们缺乏天然气发展的大国长远规划，也没有全国通盘合作机制，在国家层面未能从根本上协调三个石油央企管道的互联互通；其次，胸襟不够开阔，在利益驱使下只专注于“窝里斗”，却未能认识到中国这个消费大国在全球LNG市场的地位，未能意识到中国对全球LNG市场定价话语权的重要性，未能将我国天然气产业发展融入全球市场。

　　（三）处理产业链内外关系风度尽失。天然气上下游本是相依为命的兄弟，但长期的矛盾积累已致双方剑拔弩张，互指垄断和利润不当，为气价、居民与非居用气比例、冬季气量争吵已是家常便饭，有的已诉诸法律，各方对立情绪在今冬气荒问题上表现尤为突出。部分能源界人士在处理行业间的关系上缺乏担当精神，面对气荒压力，只一味指责环保政策太强硬和地方执法缺乏人性，却从未自我反省。

　　不能因为气荒抱怨煤改气政策，近期中央经济工作会议要求“打好污染防治攻坚战蓝天保卫战”是对煤改气工作的肯定和向全国发出的新动员令。煤改气仍要继续推进，但需在有序发展、协调发展与人性化执法方面进一步改进。

　　我们需要有与建设“美丽中国，幸福中国”伟大目标，与“绿色引领”大国形象相称的能源观。立足能源看中国，立足中国看世界；立足自身想行业，立足行业想人民。我们不但应有战略目光和宽阔胸襟，更应有一颗爱人民、爱企业之心，使我们的能源观真正做到“大气大势大手笔，大仁大义大风范”。这里的“大”，并非指大公无私和一平二调，经济账还是要算的，关键在于“合理”和“公平”。

　　管理、监管、法律及央地分工亟待厘清

　　我国能源行业在天然气发展与改革上出现的乱象，以及困扰光电、风电、水电、天然气发电、分布式能源发电的上网难等问题一定程度上表明能源主管部门缺乏管理力度。那么，管理部门为何难统筹？因为无职无权。为何管不了，因为无法无人（无法律和监管机构）。为何管得累？因为管得太宽。

　　我国的能源规划和价格归国家发改委管，国有油企行政上又归国资委管。发改委要清洁能源产量，国资委要利润；发改委要冬季保供，国资委要资产保值，这让企业陷入两难。政府部门想要“统筹全局”，行政手段、经济手段缺一不可。

　　行政手段是指国务院应赋予能源部门对国有能源企业的行政管理权，为此笔者建议设立国家能源部。经济手段是指设立“国家能源基金”，投入巨额资金，加大上、中游开发投资力度。想要“管得了”，行政手段、法律手段缺一不可，为此笔者建议成立国家能源监管委员会。该委员会必须相对独立于能源部，做到管、监分离，如美国联邦能源监管委员会和美国能源部的关系。要依法管理，建议国家制定“天然气政策法”以及“能源监管法”。

　　当前，我国国家能源主管部门与地方政府在管理上缺乏明确分工。美国是州际间输送和向国外输送才由联邦政府管，州内完全自治。我国天然气开采、输送、引进管道、接收站审批以及气量指标的分配等全由中央政府一抓到底。供大于求时可相安无事，供需矛盾大时难免被地方政府指责。有的地方政府很委屈，特别是资源所在地，将自己丰富的资源交给国家统一开采，每年冬季却跑京求“气”。所以央地分工各负其责也是改革方向。

　　基于“巨大缺口+高度垄断”现实的改革建议

　　“产量大+主体多”是改革目标

　　我国天然气存在的现实问题是“巨大缺口+高度垄断”，这两个问题同时解决才可实现价格市场化。由此推测,价格市场化改革在上游仍是“小供量+高垄断”，或“大供量+高垄断”，或 “三家上游+一家管道”等情况下是不可行的。因为不仅是“量”，还有“价”的问题。上游问题不解决始终是最大掣肘，“产量大+主体多”两者缺一不可，才是市场化的根本基础。不沿此方向努力，就连目前局面也难以为继，本次气荒就是现实印证。

　　一些能源界人士认为国家前几年设定的放开天然气价格的时间节点已到，但没有考虑到市场化条件是否具备。美国经过了39年的政府价格管制期，在此期间为市场化做足了功课，请问我们做了什么？

　　关于改革原则的讨论

　　首先，理顺行政关系。成立国家能源部和能源监管委员会，国家能源部负责能源发展规划和统一调配，如天然气开采及省际管道、引进项目的管理，以及国有天然气企业的行政管理。能源监管委员会负责监督管理。

　　其次，分清央地责任。中央政府不可能大包大揽，各省有地下资源的自采自供，有码头资源的自引自供，无资源条件的则由中央政府统一调配。应急或调峰气源应以各地自保为主，中央政府调配为辅。

　　第三，资本运营分离。尊重历史但不墨守成规，可将油企天然气资产和运营分离。

　　第四，设立能源基金。上游开发和管道建设需巨额资金，“三桶油”这几年因受制于国有资产保值增值的政策，对上游的开发力度不够。从长远利益及能源安全的战略需要看，先要立足于国内，对页岩气、煤层气等相对开采成本大周期长的项目提供财政支持。

　　最后，政府定价过渡。在上、中游未完全打破垄断或者说未能形成市场化的条件下，仍实行政府统一定价，统一监管，待条件成熟时逐步市场化。

　　关于改革方案的建议

　　首先，成立国家级公司。一要成立国家天然气气源运营公司，即将三大油上游天然气资产剥离。大型气田应拆分为若干分公司，管道一条一个分公司，接收站一站一个分公司。美国约有近200家上游公司，我国至少应有100家上游公司；二要成立国家天然气管道运营公司，即同样对三大油管道公司实行资产剥离，一线一公司；三，国家能源部应对两公司拥有行政管理权，国有油企作为母公司有资本处置权。需要说明的是将三大油现有大气田或管道公司人为拆小，为的是 “主体多”，目的是鼓励之间竞争，方便能源基金直接有效投入。

　　其次，允许省级公司自行开采，鼓励沿海各省自建码头接收站。开采区块由中央政府统一安排，确保中央政府资源管理权，省级管道可向国家级管道输送和反输送。

　　第三，加强海气引进规划。增加气源供应仅靠国内开采一时难以满足需求，故应及早规划增加码头接收站数量。

　　第四，利用现有国家级管道形成环网，一线一家，之间设联络线互联互通，像美国那样从任一气源点可输送到任一用气点。提高管网运行灵活性和安全性。

　　第五，鼓励各省自建LNG储气库。建立地下储气库的方案行动缓慢，有两个现实的原因是地质结构复杂和垫底气源资金压力大。提倡各省及大城市自建LNG储气库。以全国每年缺气300亿立方米来计算，平均每省建设10个16万方级 LNG储罐即可满足。

　　以上方案可归纳为：一部一监一基金，有职有权论天下；资本运营两分离，上游中游应多家；央地责任两分清，各省自保为最佳；开采引进全方位，投资主体二元化；政府强管保民生，条件成熟市场化。

　　最后，笔者需要说明的是，权和责是孪生兄弟，所以对能源主管部门来说，给各省放权，不应有“半壁江山已归人，满腹惆怅全是悲”的感觉，而是责任分清，集中精力管大事；对油企而言，资本运营分离不是“无限江山，别时容易见时难”。笔者并不赞成上游开采全面开放，应借鉴陕北、山西当年的油井、煤矿开放教训，涉及到国计民生、能源安全的大事还得掌握在国家队手中，或至少在省级队手中，只因一个理由：“关键时刻听话”。当然，笔者只是一名行业的参与者，自认为能看出其中问题，但不是医师不见的会开出良方。如同那位说破皇帝新装的人，不是服装设计师，也无法为皇帝织出美丽的新装。（文 | 郭宗华　陕西省燃气设计院原院长）