再看十年电力体制改革

单纯的分拆式改革，其实属于“避重就轻”，它固然平衡了各方利益，但随着拆分后的利益主体不断“做大做强”，利益纠葛将更加复杂，下一步的改革会更难。若非近期能源系统爆发的反腐风暴，电力体制改革几乎被人遗忘。2002年，国家正式启动了电力体制改革，但当年设定的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大任务在完成了第一步后，便不了了之。批评者认为，“厂网分开”是最容易的一步，缺乏后面“三步”的电力改革非但不能改出“电力市场”，反倒只能改出了更多的“副部级”官员。实际上，从改革难度上来讲，由于复杂的历史因素，电力系统的“硬骨头”比金融系统还要多。此外，金融改革事关老百姓资产升贬，社会呼声高，推动力也大，而电改则略显落寞，国有电力集团的“糊涂账”也长期少人关注。但随着经济增速下行，事关企业生产和运营成本的资源品改革再次被提上议事日程。与此同时，继铁路和石油部门之后，“打老虎”的反腐也逐渐转向电力部门。于是，电改再次成为改革呼声的集聚之处。从改革路径来看，除原定的“厂网分开”任务和后续的“阶梯电价”改革之外，改革并无实质性推进。但值得注意的是，当遇到经济疲软，投资不足，地方政府便会间歇性地推动“直购电”试点。目前，“直购电”再次成为各地热推的试点，但这并非电改的正途。地方利益的盘算每月数百元的电费流水单，无法唤起普通人对电改的兴趣，但工业企业及其背后的地方政府则不会这么想。继2010年地方“直购电”试点被中央部委叫停之后，2014年四五月份，山东、云南等省再次掀起“直购电”试点热。按照“山东版”试点方案，该省交易额度为100亿千瓦时，约占全省用电量2%。云南省则在2014年全国“两会”期间提交了将其列为电改试点省的建议，其改革重点也是“直购电”，目前，该省正积极牵线发电厂和企业。除山东和云南外，安徽、江苏、江西等十多个省都在今年上半年启动了“直购电”试点。记者了解到，不少地方的试点额度都确定在全年用电量的2%左右，也就是说，试点交易量对现有供电结构影响很小。“直购电”试点，区别于目前我国主流的电网“统购包销”供电模式。后者是指发电企业把电“卖”给电网，然后电网分配并“转卖”用电企业，电网赚取其中销售差价。而“直购电”则是发电企业和用电大户直接议价交易，无需电网“统购包销”，电网仅作为输配电的物理通道，收取“过网费”。“直购电本是个国际通行做法，但到了我们这里却变成了改革。”著名能源专家、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对记者无奈地说。“直购电”的经济效应明显。一般而言，通过“直购电”交易，用电企业的每千瓦时的电费可降低1至5分，即便按节约1分钱的成本计算，也可能为相关的试点省市带去上亿“收益”。参与试点的少数用电企业，每年节约的成本从几百万到千万不等。热衷于“直购电”试点的地方主要是两类：一类是用电大省、一类是发电大省，前者以山东、江苏等东部工业大省为代表，后者以云南、贵州、广西等中西部地区为典型。“直购电有利于本地国企，也是对外招商的砝码。”一位长期跟踪电改的能源分析师对记者如是说。以云南为例，其有着丰富的天然气和水利资源，一直是发电大省，也是"西电东输"的主要供电省份。近年来，该省加大了对沿海产业转移的招商力度，其中电解铝行业成为了该省的重要目标。电解铝是工业部门的耗电"一哥"，生产过程中，电力成本占40%左右。按业内估计，每吨电解铝耗电1.3万至1.6万千瓦时。也就是说，通过"直购电"，哪怕只降低1分钱的电费，每吨铝的生产成本便至少可以节约130元。对地方政府来说，这是极好的招商策略—"成本洼地"。不难发现，和金融系统一样，电力系统的资源，特别是关键的电网系统，主要掌握在中央政府手中，地方试点改革的意义并不大。地方之所以要改革，很大程度是出于自身利益的需要。事实上，2010年中央电力监管部门"叫停"各省"直购电"试点，很大程度也是因为对地方政府"小算盘"的担忧。彼时，在国际金融海啸影响下，部分地方投资不足，经济数据下滑，于是纷纷试点"直购电"。而各地上报的用电企业，不少并不符合国家产业政策和节能减排的要求，而属于投资很大的"过剩产能"。以电解铝为例，2013年全年，我国累计产量为2200万吨，已连续多年位居世界第一，但过剩率却超过30%，其过剩程度甚至超过钢铁。"直购电"看似美好，在经济数据堪忧之时，它或许只是挽救地方经济的一根稻草。而它之所以时常被冠以电改"突破口"的正面标签，很大程度在于中国电力体制改革的艰难。当"半拉子"的电力改革最终变成利益均沾，体系变得稳固或者说死水一潭，唯有地方利益推动下的"直购电"才能激起一点波澜。管制猛于电网中国的电力体制改革已经"改革"了12年。2002年，国务院批准了《电力体制改革方案》，业内称为"五号文"。"五号文"提出了"厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网"四大改革任务。改革目标是建立一个按市场机制运行的"电力市场"，所有发电企业和用电企业都在市场内自由交易，实现全国范围内的"直购电"。遗憾的是，12年过去，电改只实现了第一步"厂网分开"。改革之前，脱胎于电力部的国家电力公司是一家兼有发电、电网和电力建设的垂直巨无霸公司。改革之初，国家电力公司被分拆，发电部分被分拆为华能、大唐、华电、国电、中电投等五大发电企业，而电网部分则分拆为国家电网和南方电网。但真正有实质性价值的"后三步"却不了了之。目前，外界多认为电网公司的"统购包销"模式是电改症结所在，而电网更是现行电力格局的最大受益者。在这种模式下，电网可以决定购买谁的电，或者对谁"拉闸限电"，扼住了发电企业和用电企业的咽喉。更重要的是，电网作为一个"超级买家"和"超级卖家"，输电、配电、售电，全部包揽，割断了电力价格的市场形成机制，变成了电力审批机构的"变种"。实际上，"五号文"的"后三步"主要便是针对电网。所谓"主辅分开"，即"厂网分开"后，将电网公司的"辅业"，包括电力修造、送变电施工和勘探设计等资产进行剥离，让电网专注输配电"主业"。"主业"和"辅业"的不同在于前者是自然垄断，公用事业的色彩浓，而"辅业"则属竞争性行业，可以企业化运作。剥离作用在于，电网变成纯粹的公用事业，更适用于严格管制，以保证国家电力输送系统的安全性;同时，"纯粹"的输配电业务将使得电网的"过网费"核算更便捷和透明，从而为后面两步的电力改革打好基础。"输配分开"同样是在削减电网的业务。通俗些说，"输电网"是电网的"主网"，其通过超高压和高压输电线将发电厂与变电所连接。而"配电网"则联通了"输电网"末端的变电站和终端用户，是中、低压的"支网"。"输配分开"就是把输电网同配电网的资产分离，形成独立的输电和配电公司，从而增加电力市场主体，达到促进竞争和提高效率的目的。目前，"主辅分开"和"输配分开"两项改革都难言乐观，甚至于停滞不前，电网"通吃"如旧。但换个角度看，电改受阻绝非电网一家造成。以"竞价上网"为例，其本质其实是效率优先，即哪家发电企业的技术好、效率高，电价有优势，那么就更容易上网销售。但问题在于，五大发电企业都是副部级，两家电网也是副部级，"等级"决定了按照市场规律办事的难度。"你买了它这么多电，我怎么办?只能去找中央领导‘一碗水端平’。"林伯强说，时至今日，发电领域仍是"分配制"，根本谈不上"竞价制"。因此可以说，电网的"通吃"并非中国电力体制弊病的原因，而是弊病的结果，而市场主体的"行政化"和市场机制的破坏才是电改的最大阻力。目前，我国的上网电价和销售电价都由发改委制定，管制的价格必然难以随着供需关系变化而变化。换言之，价格不能反映供需变化，即破坏了市场最重要的"价格机制"，那么这个市场必然是个失败的市场。 正文未完，请点击分页 上一页 1 2 下一页全文显示