安徽岳西国家级保护区小水电站的“拆”“留”之争

鹞落坪自然保护区核心区美丽水电站拦水坝被爆破拆除 

　　6月9日上午，安徽省岳西县鹞落坪国家级自然保护区内，随着一连串的爆破声响，王营修已经经营了8年的水电站拦水大坝轰然倒塌。和王营修家的电站有着同样命运的其他16座总装机约8000千瓦的小水电站，也在今年4—9月间先后被关停、拆除。 

　　一个国家级贫困县如此大规模集中拆除小水电的行动，不仅在当地，甚至在全国小水电行业内也引起不小的震动。而这17家水电站的业主，更是群情激愤，希望有关部门给个说法。 

　　地处大别山区的岳西县是国家水电农村电气化建设县，小水电建设规模在安徽省各县位居第一。同时，岳西县也是国家生态示范区建设县，此番拆除的17座电站均位于该县鹞落坪和古井园两座国家级自然保护区之内。 

　　既然是国家级自然保护区，当初为什么就批建了这17座小水电站？今天的集中整治、强行关停，所依据的又是什么？气愤难平、坚决讨要说法的这17家小水电站业主，理直气壮的底气从何而来？带着这些疑问，本报记者来到了岳西县。 

　　短短一个多月内，县环保局连下三封文书，17座小水电站被紧急关停、拆除 

　　据王营修介绍，今年4月9日，他的水电站收到了一封来自县环保局的《停产（限产）事先告知书》。 

　　“我局拟责令你电站立即停止生产”——这句用加粗黑体字显示的处理决定，在四五百字的《告知书》中极为显眼。 

　　《告知书》称，王营修的电站，机房、明渠和涵洞建设地点位于鹞落坪自然保护区缓冲区内，蓄水坝位于核心区内。“上述行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定。”其他16家业主也收到了同样印有“拟责令你电站立即停止生产”的《告知书》。 

　　5月4日，17家小水电业主又收到了岳西县环保局下达的《责令停产整治决定书》，被要求“立即停产”。 

　　停产仅仅是第一步。 

　　时隔半月，业主们再次收到一份《责令限期拆除设施设备通知书》。《通知书》明确，各电站需在5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器，未按时拆除的，“县环保局将依法予以强制拆除”。 

　　“一开始主要是拆除生产设备，后来省里和相关部门的领导认为仅仅拆除设备还不够，进一步要求拆除大坝。”在岳西县环保局，应记者的要求，县环保局副局长储建华解释说。 

　　谈及具体拆除工作，储建华表示，执行拆除的并不是环保局，“相关工作由县水利局负责。”而在岳西县水利局，主管副局长刘文中以记者尚未联系县宣传部门为由拒绝接受采访，在记者的追问下，刘文中仅回应“县水利局负责相关的工程工作”，随后便称自己“有事在身”，匆匆离开办公室。 

　　电站业主不解，当初批复建站的地址明明是“实验区”，现在怎么成了“核心区” 

　　“我的电站明明是建在实验区的，完全符合国家的有关规定，当时环保局也是同意的。今天为什么又要强行拆除？”王营修不理解。2009年，他以近350万元的价格买下了这座刚刚补办了环评手续的小水电站——美丽水电站。 

　　王营修提供的岳西县环境保护局2009年《关于岳西县美丽水电站项目环境影响报告书的批复》显示，岳西县美丽水电站“拦水坝、引水渠道、发电机房均位于鹞落坪国家级自然保护区实验区内”，“根据《环境影响报告书》评价结论、技术审查意见及行业主管部门预审意见，同意该项目补办环评手续”。 

　　“但岳西县环保局最近发的《告知书》、《决定书》、《通知书》三个文件，都说我们电站的建设位置已经不再是‘实验区’了。”王营修说。无独有偶，国合美丽电站业主储新建也向记者表示，他的电站也从环评批复中的“实验区”变成了“缓冲区”。让他们不解的是，同样的政府部门，批文白纸黑字写着是“实验区”，怎就成了“核心区”和“缓冲区”呢？ 

　　鹞落坪国家级自然保护区管委会科研监测科工作人员储俊告诉记者，自保护区成立以来，区域划分从未变更，美丽电站和国合美丽电站的位置大部分属于缓冲区，美丽电站的拦水坝确属核心区。 

　　区划未变，当初环保批文上的“实验区”又是从何而来？储建华解释，2009年的环评批复确实出自环保局，当时关于保护区范围区划有文字和图纸两个版本，但二者描述范围不一致，最终是按照文字版本对电站进行的环评——电站都位于实验区。“后来我们发现了这一问题，但当时县里为了发展经济，还是让他们继续生产了。” 

　　记者查阅了《中华人民共和国自然保护区条例》，其中第三十二条明确规定：在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的试验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施…… 

　　条例明确，保护区内的核心区和缓冲区是无条件禁止建设任何生产设施的，而对于试验区的要求则有所松动。中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说：“岳西县环保局的批复恰恰说明环保局认为在实验区是可以建设电站的，否则环评就不会批复。” 

　　中央环保督察安庆市协调联络组相关数据显示，此次关停、拆除的17座小水电站中，有10座位于鹞落坪保护区，其中1座在核心区、4座在缓冲区；有7座位于古井园保护区，均在实验区。记者获悉，目前12座位于实验区内的电站已被全部拆除。 

　　日趋严格的环保督察，让岳西县的环保部门紧急关停拆除他们曾经批准建设的水电站 

　　十几年来一直正常生产的小水电，为何要被关停拆除呢？ 

　　这一切均源于日趋严格的环保督察要求。 

　　“岳西县是国家扶贫工作重点县，小水电是清洁能源，所以此前我们县通过招商引资等方式大力提倡发展小水电。但目前产业政策导向已经转变，在生态文明建设的大力要求下，这些与法律法规相抵触的，肯定都要清理。”储建华说。 

　　据了解，今年4月5日，安徽省第五环境保护督察组下发了督办函，要求关闭拆除鹞落坪和古井园国家级自然保护区内的小水电站。5月6日，中央环保督察安庆市协调联络组下发《安庆市突出环境问题交办单》，要求5月30日前必须完成两座保护区内17座水电站的断电断网，拆除主要设备，上下水流贯通。《交办单》同时明确给出了制定工作方案、拆除主要设备、完成生态修复等各项工作的时间结点。 

　　环保督察令行禁止，在具体操作过程中，岳西县关闭拆除水电站还有其他依据吗？ 

　　储建华对记者表示，即便是按照“实验区”的批复，《条例》第三十二条也有规定，即对于实验区内已经建成的设施，造成损害的，必须采取补救措施。“我们认为，这些小水电属于造成损害的，那最好的补救措施就是关停拆除。” 

　　而对于如何定义“造成损害”，王营修和储新建都表示，未得到任何官方的评估文件，其他几位受访业主也对此提出了质疑。 

　　对此，储建华给出的答案是：“我们认为，这样的损害是众所周知的，不需要再做专业性评估。” 

　　而在张博庭看来，所谓“众所周知”的损害，很大程度上是对小水电的偏见。“即使要拆除电站，也要在评估的基础上，给出让人信服的说法。而事实上，环评通过就已经说明水电站应该是满足环保要求的了。” 

　　17座小水电站的“硬伤”：没有一家做过竣工环保验收，更有几家尚无环评手续

　　来自岳西县环保局的信息显示，这17座水电站中至今仍有几家尚无环评手续，且所有电站均未做竣工环保验收——采访中，这个说法也得到了几位小水电站业主的证实。 

　　“我们的电站确实没有做环评，也没有竣工环保验收。那是管理部门从没有要求做，电站也就在他们的默许下一直这么生产了。”一位不愿具名的小水电业主说。在这次拆除的17座电站中，就有该业主两座位于古井园保护区的电站。 

　　记者也注意到，在《关于岳西县美丽水电站项目环境影响报告书的批复》中确有这样的要求，即电站在完善各项生态环境保护措施后，要及时向县环保局申办“竣工环保验收”手续。 

　　但为何17座水电站都缺少这一手续？ 

　　对此，储建华解释说，鹞落坪自然保护区属国家级自然保护区，县环保局无权对其内的电站进行竣工环保验收，而安徽省环保厅虽有权验收，但竣工验收了就意味着电站合法，考虑到电站建设的实际位置，最终的处理方式就是搁置起来。“这些都是历史遗留问题，17座水电站就这样在未完成环保验收的情况下一直正常生产。” 

　　“其实竣工环保验收与合法性关系不大，很多项目的竣工环保验收都被拖了很多年，三峡工程首台机组2003年就投产了，最后一台机组是2012年投产的，但到现在也没有进行竣工验收。”张博庭说，“实际上，项目取得‘核准’后，就已经是合法的，只要满足要求，就应该及时进行验收，如果还有某些方面不满足环保要求，有关部门可以提出具体整改意见。总之，竣工验收绝不应成为拆除小水电的依据。” 

　　既要金山银山，也要绿水青山，环保督查和扶贫攻坚，考验着地方政府的行政能力

　　对于关停和拆除工作的实施，储建华表示：“在停产和拆除主要设备前，县环保局都有文件通知到各个电站。在拦水坝拆除前，我们也请了专家，针对哪些大坝需要拆除、哪些大坝考虑到灌溉需要保留等都做了方案，并非‘一刀切’。拆除前，各电站也都签了补助协议。”在岳西县委宣传部主办的岳西网上，记者也看到了这样的公开报道——“截至8月19日，岳西县国家级自然保护区内需关闭退出的17座小水电站均已签订关闭退出协议。” 

　　但王营修表示事实并非如此：“我的拦水坝是在6月9日被拆除的，而‘空白协议’是在8月份才签的。是先炸的坝，后签的协议。先斩后奏。” 

　　采访中，有电站业主向记者提供了一份盖有岳西县总铺水电站公章的协议样本照片。协议样本显示，电站方自愿提前报废退出，拆除设施，不再生产运营。但在补助价款和付款方式的条款中，所有金额数字均为空白，只写明按照“退出电站前五年平均上网电量乘以上网电价的20%作为净收益进行补助金额的初步评估，再按电站建设的合规性及手续的完备性进行修正”。 

　　值得注意的是，在这份签字时间为8月11日的《水电站关闭退出拆除补助协议》落款处，电站代表已经签字盖章，但甲方岳西县财政局签字处却是空白。 

　　“需要强调的是，因为这些电站有的建设比较早，也办理了一些相关审批手续，才决定给予补助。”储建华说，“之所以叫补助，是因为补助与补偿性质不同。一方面电站有违法性质，另一方面，从人道考虑，不能让业主损失太大。” 

　　但王营修告诉记者：“按照所签协议的补助方案，县里给出的补偿款只有100多万元，而我的电站装机500千瓦，平均每年发电160多万千瓦时，按市场价格估算，电站价值应该在700万元以上，上下相差600万元。” 

　　张博庭说：“全国有数万座农村小水库，主要用于灌溉，这种水库大多没有生态流量，相关部门也不会提出太多要求或将其拆除。但只要装上了发电机组，成为了小水电站，就会成为环保重点整治对象。这对小水电来说是不公平的。” 

　　“岳西县此次拆除的小水电装机容量虽然不大，但是影响不小。”张博庭告诉记者，多年来，我国各级政府非常重视小水电的发展建设。截止2016年底，我国小水电总装机容量已达7800万千瓦，年发电量2680亿千瓦时，装机容量和年发电量均占全国水电的1/4左右，相当于三个三峡电站的规模。在《“十三五”脱贫攻坚规划》中，小水电扶贫更成为三大资产收益扶贫工程之一，规划建设农村小水电扶贫装机200万千瓦，100万贫困户将因此每年获得小水电开发收益。 

　　而采访中，王营修和储新建都向记者表示，事实上安徽省也是鼓励小水电开发的。 

　　王营修翻开《安徽省“十三五”水利发展规划》，让记者看到如下内容：“积极推进农村水电精准扶贫和农村水电增效扩容改造工程”，“以皖南山区和大别山区水能资源开发和绿色小水电建设为重点……加快推进金寨、岳西等国家级贫困县农村水电精准扶贫项目，促进受益区贫困人口脱贫致富”。 

　　作为水资源相对丰富，扶贫任务也相对较重的国家级贫困县岳西，如何把党的十九大精神贯彻到实处，既要金山银山，也要绿水青山；既要不折不扣落实国家环保督查总要求，也要因地制宜发展经济，完成国家的扶贫攻坚任务，确实任重而道远，对岳西县委政府的行政能力也是一个考验。 

　　社评 

　　坚守生态红线 推动绿色发展 

　　安徽省国家级贫困县岳西关停拆除小水电事件，发生在一县，影响在全国。这一事件深刻反映出，我国在发展理念转变过程中正面临着一个“大考验”，那就是在贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念时，务必清算好、处理好“历史欠账”，特别是在落实绿色发展理念时，要妥善解决此前特定发展阶段产生的环保遗留问题。面向未来，绿水青山与经济发展、扶贫攻坚并不矛盾，因噎废食不可取。 

　　岳西县小水电事件中的17家电站均位于国家级自然保护区内，由此也产生了一系列疑问：17家电站建在保护区里是否违法？如果不违法，为何关停、强拆？如果违法，为何电站当初能够获批建进保护区，且能正常生产十多年而不被查处？ 

　　但不管答案是哪一个，当地县政府都已处在了“进退两难”的境地。而这种“历史欠账”，不独岳西县也不独小水电行业有，在我国能源、环保领域此类问题比比皆是： 

　　有的保护区里人头攒动、出入自由，已经没有了保护区的样子；有的保护区主要保护物种竟然早已难寻踪迹，失去了保护区的意义，但这种保护区的存在却阻碍了水电、风电等能源项目的建设，迟滞了经济发展和当地人民生活水平的提高；有的大型煤矿虽是先进产能，却是“未批先建”的违法企业，更何谈环评等手续；有的煤电企业投入大量资金进行环保改造，但在改造过程中，相关部门又出台了新的环保标准，让企业进退失据。 

　　我们要意识到，从片面追求经济效益到全面重视生态环保，理念的转变不可能让积累数年的“沉疴旧疾”凭空消失，而更可能是让其集中暴露。 

　　面对历史欠账问题，虽然，一面是法律条文的严格规定，一面是绿色发展的刚性要求，二者都不容商量，但是，诸多具体历史遗留问题的解决，还需实事求是，冷静协商。 

　　一方面，当岳西县环保局指责电站业主没有竣工环保验收等手续时，作为地方环境保护的主管部门可曾扪心自问，自己明知道电站处在不该建设的区域，却采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，让其正常生产十多年，政府可有尽到监管之责？是否应该承担“懒政”之责，为“欠账”“买单”？ 

　　另一方面，虽然小水电在特定的历史时期确有功绩，有的甚至成为了当时经济发展的“急先锋”，促进了地方财政税收的增加、就业的增长、用电难题的缓解，但在新发展理念面前，随着环保政策加码，随着环保督察的深入，随着“绿水青山就是金山银山”的发展理念深入人心，小水电也需要适应时代变化，严格依法合规经营，要做到法律手续一个也不能缺。对于确属要关停的，业主也应该理性面对。 

　　历史遗留问题通常积累时间长，也往往错综复杂，这就需要管理部门因地制宜地解决，而不能简单、强行地“一刀切”，一竿子打死一个行业。况且，在法律底线之上，也应有人性化的考量，而友好的协商、合理的赔偿都应是题中之义。 

　　“群众利益无小事。”小水电虽小，但历史问题多，不容小视。在环保督察、绿色发展的过程中，各地要将小水电、煤矿、煤电等企业的历史功绩、遗留问题与政府部门自身的“历史欠账”统筹好、合计好，合法合理合情地解决这类企业的发展与环保的问题，不能让违法行为“漏网”，亦不能让历史功臣“背锅”。