优化能源结构向雾霾宣战

随着由雾霾引发的环境治理与结构调整进程的深入，近期，有关部门公布了《能源行业加强大气污染防治工作方案》（以下简称《工作方案》），作为落实《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》的部署，《工作方案》明确了能源行业在这一过程中承担的源头治理和清洁能源保障供应的责任。与我国经济的发展阶段的变迁一致，近年来，环境问题的集中出现，似乎预示着我国环境问题进入了某种“临界阶段”。全国性城市雾霾天气引发了公众对环境污染的重视和治理的呼声。《大气污染防治行动计划》给出了整体性的框架和思路，雾霾与大气污染的本质是能源问题，因此需要相关能源解决方案。大气污染的治理需要在能源行业展开部署作为之前重点区域（如京津冀、长三角、珠三角）控制和结构性调整的补充。《工作方案》的推出显然具有其必要性、重要性和紧迫性。造成雾霾的原因显然很多，也有了比较多的讨论，包括耗能排放、汽车尾气排放、城市建设污染、地形构造等，无论如何解析，大量能源消费和以煤为主的能源结构是大规模雾霾的主要原因。PM2.5是形成雾霾的直接内因，而二氧化硫、氮氧化物及烟尘又是形成PM2.5最重要的三大污染物。在我国，煤炭消费正是这三大污染排放的主要来源。而对我国这样的“多煤、少油、缺气”的国家来说，工业化、城市化发展进程的巨大能源需求以及煤炭资源的相对低廉价格优势决定了目前我国以煤为主的能源结构。从《工作方案》的内容来看，其思路也在于此。整体来看《工作方案》以“远近结合、标本兼治、综合施策、限期完成”作为目标原则，形成了一套新的“组合拳”，主要包括5方面内容：加强对目前较为严重和迫切的污染源进行治理，这个是近期较为迫切的目标；以明确的抓手强化能源消费总量控制；从跨区域送电、油品、天然气、核电和可再生能源方面增加清洁能源供应，减少对煤的依赖；转变能源发展方式，从煤炭高效清洁转化、可再生能源就地消纳、推广分布式供能与加快储能技术研发应用；健全协调管理机制与完善配套措施。《工作方案》给出了能源行业污染处理，控制能源消费，调整能源结构实现大气污染防治的路径，清晰的给出了目前可行与可操作的方案，但同时也引出了需要完善的诸如重点领域改革、能源价格机制完善等方面的问题。首先需思考一个问题，我国目前以煤为主的能源结构是如何形成的？一方面是资源禀赋的原因；另一方面是能源成本的原因。这是经济发展过程中的一个简单的成本与竞争力的问题。而粗放的煤炭消耗又与长期以来我国的能源价格不能反映环境外部性与保障代际公平有直接关系，因此从我国以煤为主的能源结构的成因来看，需要将完善能源价格机制与深入相关重点领域的改革作为下一步的重要工作方向，作为《工作方案》的补充。然而，从《工作方案》的内容来看，目前的工作部署还较多的集中在供给侧，如增加清洁能源供应，以取代煤炭在能源结构中的占比，这些当然都很重要。但是，清洁能源的发展同样需要价格机制的设计进行推动，通过清洁能源大规模进行煤炭替代，从技术上说应该没有太大问题，困难主要是如何进行低成本替代。目前使清洁能源具有与煤炭价格相比的竞争力还比较困难。因此，政府还需要谨慎的设计补贴政策及其相关的配套措施。事情没有那么简单。发展中国家通常还面临的问题是，如何在经济发展过程中满足普遍的能源需求的诉求。因此尽管近期由于外部环境变化能源需求的增长有所放缓，但通过控制能源消费总量，来缓解大气环境与经济发展的平衡，需要以实现能源效率的提高作为政策目标，就是用较少能源代价实现一定的产出增加。但由于反弹效应和能源替代的存在，使得除非以能源价格改革为配套，否则提高能源效率不一定能降低能源消费总量。而相关财政金融政策的配套也可以为高效清洁利用能源与扩大可再生能源的供应提供资金支持。另一方面，合理的价格机制可以作为市场信号，从消费侧引导改变消费方式，改变经济发展模式，推崇节能减排。所以，目前价格机制改革仍是能源行业面对的一个核心问题，在经济学理论中通过合理的价格机制设计，能够实现很多的政策目标，并且这也是更为长效和市场化的做法。《工作方案》给出了短期、中期、长期的目标，在市场的环境下，需要尽可能通过价格机制与重点领域的改革来保障中长期目标的实现。总的来看，大气污染防治是一项系统工程，因此在政策层面会存在各地区与行业配合交叉深入的过程，由于市场无法自发解决环境的外部性，使得治理雾霾将主要依靠我国政府的不断推进。但通过以往的经验可以知道，通常政策性推动成本比较高，因此政府同时需要建设机制与配套，尽可能运用市场化的手段参与雾霾治理过程，降低雾霾治理成本。