探究：行政边界对都市圈公共服务可达性的影响

作者：卢文清?、戴特奇?、蒲劲秋?

作者单位：1．北京师范大学地理学部，2．华夏幸福研究院

都市圈一体化发展需要跨越行政边界，而学校、医院等基本公共服务由地方行政主体提供，情况相对复杂，因此，研究行政边界对都市圈内部发展的影响十分有必要。

本文借助公共服务资源和人口的POI数据，分析都市圈行政边界附近公共服务设施的分布情况，计算五大都市圈医疗和教育两种公共服务设施在有行政边界情况下的可达性，以及假定消除行政边界的可达性，探究行政边界的存在对都市圈公共服务可达性的影响。

核心结论

本文从都市圈之间和都市圈内部两种尺度，对都市圈地级市行政边界10km范围内和区县级行政边界5km范围内的公共服务设施分布情况和可达性结果进行分析，得出以下结论：

① 都市圈行政边界地区的整体医疗资源人均占有量低，中小学教育资源人均占有量高。不同都市圈进行比较发现各个都市圈边界地区医疗服务总体效果较差，但武汉都市圈情况有所不同，其边界地区的医疗服务人均占有量比都市圈整体水平高 10．4％。

② 若公共服务的提供限于行政区内，则行政边界存在降低公共服务可达性的负面影响，但在都市圈之间表现出较大差异。其中，对武汉都市圈的影响比较大，而对上海都市圈几乎没有影响。

③ 若公共服务的提供限于行政区内，行政边界具有的负面影响在都市圈内部各地级市之间表现出较大差异。消除行政边界的影响对镇江市、鄂州市、黄冈市、黔南布依族苗族自治州就医可达性的改善比例超过10％；消除行政边界的影响对镇江市、咸宁市、益阳市、黔南布依族苗族自治州就学可达性的改善比例超过10％。

数据与方法

以上海都市圈、南京都市圈、武汉都市圈、长沙都市圈和贵阳都市圈为研究对象，采用的数据为高德地图平台获取的2018年POI（Point of Interest）数据。POI一般包含名称、地址、经纬度、类型等几方面信息。

本文所用的POI数据包括综合医院和中小学两大类，由于医院和中小学的规模数据获取难度较大，因此选用都市圈内综合医院及中小学的数量进行研究。人口数据来自2018年基于手机信令的人口分布数据。

本文将行政边界的影响范围定义为地级市行政边界10km范围和区县级行政边界5km范围。

计算可达性的方法是用人口点到最近公共服务设施的直线距离来表示，计算公式为：

其中， Ai 为需求点i （即人口点）的公共服务可达性分数；i 为需求点即人口点；j 为公共服务设施供给点；dij 为 i 和 j 之间的直线距离。

对比有行政边界情况下和假定消除行政边界后教育、医疗可达性，分析行政边界对都市圈公共服务可达性的影响。其中，不考虑行政边界的公共服务可达性是用在都市圈范围内所有人口点到最近公共服务设施的直线距离的平均值来表示，人口点到最近公共服务设施点的距离越小，则证明其可达性越好。考虑行政边界的公共服务可达性，计算公式如下：

其中，A 为都市圈的公共服务可达性分数；N 为都市圈范围内人口点的数量。

分布比较分析

根据5个都市圈公共服务设施人均占有量的均值计算结果，从地级市行政层级来看，边界地区的医疗服务人均占有量整体偏低，而就学服务人均占有量整体偏高；从区县行政层级来看，医疗服务人均占有量依然整体偏低，甚至与地级市行政层级结果相比偏低的程度更为严重。同样在区县行政边界地区，就学公共服务的人均占有量均值高于都市圈整体水平。

内部差异性看，上海都市圈行政边界地区公共服务分布整体偏高，上海市和常州市差异明显；南京市行政边界地区公共服务在不同方向上分布差异较大；武汉都市圈行政边界地区公共服务分布具有个别差异性；长沙市行政边界地区公共服务的分布呈现南北差异；贵阳都市圈行政边界地区公共服务的分布东西向差异较大。

有无比较分析

假定行政边界对公共服务获取有完全的阻隔作用，比较有无地级市行政边界，人口获取的公共服务可达性变化。在地理信息系统软件中利用最邻近分析方法计算人口点到最近公共服务设施的平均距离，并在五大都市圈间及各都市圈内部进行比较分析。

就医可达性：五大都市圈消除行政边界后得到的就医可达性结果，均好于有行政边界存在的结果。行政边界对都市圈的就医可达性的公平性均存在负面影响，但五大都市圈之间受影响的程度存在差异。影响比例最大的为武汉都市圈，高达21．2％，而最小的上海都市圈仅为0．4％，前者是后者的53倍。

就学可达性：五大都市圈消除行政边界后所得的就学可达性结果，均好于有行政边界存在的情况。行政边界对都市圈的就学可达性的公平性方面具有一定影响，但五大都市圈之间受影响的程度相差甚大。影响比例最大的是武汉都市圈，高达55．6％；最小的是上海都市圈，仅为0．8％，前者约是后者的70倍。

总结与启示

都市圈行政边界地区的公共服务分布具有不同特征，其中，行政边界地区的医疗服务总体水平较差，但武汉都市圈情况有所不同，其行政边界地区的医疗服务人均占有量比都市圈整体水平高10．4％。

由于一些公共服务局限于行政区划，行政边界存在降低公共服务可达性的负面作用，在都市圈之间表现出较大差异。分析公共服务设施中的综合医院可以发现，行政边界对上海都市圈和长沙都市圈的影响非常小，而对于武汉都市圈、贵阳都市圈、南京都市圈的影响较大。

都市圈行政边界地区的公共服务可达性有变弱的倾向，且在五大都市圈内部各地级市之间存在巨大差异。对上海都市圈和长沙都市圈而言，行政边界对其内部各地级市就医可达性的影响比较小，内部差异性不明显；而对武汉都市圈、南京都市圈和贵阳都市圈来说，行政边界的影响作用在其内部各地级市间表现出显著的差异性。行政边界对上海都市圈内部各地级市就学可达性的影响比较小，内部差异性不明显。但对于贵阳都市圈、南京都市圈、武汉都市圈和长沙都市圈而言，行政边界对就学可达性的影响较大，都市圈内部各地级市的就学可达性存在较大差异。

分析行政边界对公共服务可达性的影响，可以更好地刻画公共服务在都市圈内部的分布合理与否，以及行政边界作为固有地理界线是否阻碍了人们寻求基本公共服务的可达性。研究表明，行政边界地区基本公共服务设施的分布往往相对弱势，特别当公共服务局限行政区内时，行政边界对人们获取基本公共服务有阻碍作用，故在完善基本公共服务的同时，在一定程度上消除行政边界的影响，有利于改善公共服务可达性的公平状况。

关于论文集

本文节选自论文集《基于空间、人口、产业的中国都市圈多维度特征研究》，该论文集是华夏幸福研究院与北京师范大学地理科学学部联合成立的都市圈研究中心，聚焦都市圈发展中的空间、人口、产业、公共服务、协同治理等重点问题的探索性研究成果汇编。

本论文集适合经济学、管理学、城市规划学、地理学、人口学等相关专业的研究人员使用，也可供政府和企事业单位相关工作人员参考。