深度|2018年环卫行业深度研究报告

固废网讯:环卫行业发展历程：从“扫大街”走向城市环境综合运营商

从建国至今，我国环卫服务产业经历了三个发展阶段，分别为政府行政专营阶段、市场化试点阶段和大规模开放市场阶段。

图表1 环卫行业发展历程

政府行政专营阶段(第一阶段)，1984年之前，我国的市政环卫工作在政府主导下，由事业单位环卫部门进行监管、实施。直到本世纪初，事业单位仍是绝对主体，仅由一部分边缘业务会交由个体性质的组织来承担，业务规模小。在这种体制下，伴随着城市化率的不断提高，环卫服务需求和供给的矛盾日益尖锐，环卫市场化改革的呼声高涨。

市场化试点阶段(第二阶段)，1984年之后，改革开放的浪潮下，深圳诞生了我国第一家环卫企业，行业就此进入市场化试点阶段。在市场化试点的初期，行业处于探索阶段，发展较慢，规模较小。包括市政环卫在内的城市公共服务兴起于欧美，上世纪九十年代公共服务概念开始进入我国，为环卫服务市场化提供了理论依据，有些城市启动了政府采购公共服务的试点。在我国沿海发达地区从一些零星项目招标开始，逐步形成城市公共服务雏形，市场化作业公司朝着中小企业规模的方向发展。随着一批专业化企业的出现和发展，社会化、市场化越来越深入，行业正在逐渐形成，十八大召开之后，决策层高度重视环境和民生，城市公共服务市场化趋势越发明显。

大规模开放市场阶段(第三阶段)，2012年后，进入大规模开放市场阶段。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国发办【2013】96号文件)》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》相继出台，文件要求：在公共服务领域可利用社会力量，加大政府购买公共服务项目的力度，原则上通过合同、委托等方式向社会购买。政府购买公共服务是中国全面深化改革的重要举措，环卫服务的社会化和市场化也就此确定了基调。2012年之后，政府购买环卫服务的规模不断提升，地域范围持续拓展，数量规模提升。

伴随着环卫行业的发展，全国各地涌现多家具有代表性环卫企业，这些企业既是历史的见证者，也是行业发展的先锋。

环卫行业市场化推进是必然趋势

环卫行业的公共服务特性决定了行业的兴衰与政策法规休戚相关。环卫市场化进程实际上就是政府职能转变的过程。因此，政策与法律法规的出台，是环卫市场化的一个个新起点和里程碑，对环卫服务行业发展产生深远的影响。改革开放后的三十多年来，政府的职能在不断转变，尤其是十八大之后，改革的全方面深入正在塑造新型的政府职能。相应的，环卫市场化进程也在一项项政策法规的推动下滚滚向前。

图表二 环卫政策演进历程

由国家爱委会和国家文明办分别于1989年和1995年先后发起并推动的“双创”活动(“创建卫生城市”和“创建文明城市”)，在当时看起来似乎与环卫市场化关系不大。但是现在回头来看，这两个政策的先后出台，在缺乏直接相关政策推动的环卫市场化早期，对环卫市场化发展贡献不言而喻。时至今日，“双创”仍是环卫项目硬性考核指标。

方向：2002，市政公用行业市场化改革

2002年建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的通知，是国家第一次使用文件形式确定市政公用行业改革的方向，是中国市政公用行业改革史上的一个里程碑。通知对各地阶段性推进市政公用行业市场化进程中好的做法和经验给予肯定，也给市政公用行业的发展指明了方向和思路，为进一步深化改革提供了制度保障。

路线：2006，城乡环境卫生体系建设

环卫市场化在经过20余年实践后，建设部于2006年下发《关于印发中国城乡环境卫生体系建设的通知》，并配发《中国城乡环境体系建设》白皮书。这两个文件的出台，在中国环境卫生事业史上具有里程碑的意义，对于“加快完善城乡环境卫生体系建设、进一步强化环境卫生管理和创新环境卫生的体制机制”具有重要指导作用。

模式：2013-2016：政府购买服务和政府采购法，PPP

2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域加大政府购买服务力度;两年后，《中华人民共和国政府采购法实施条例》于2015年3月1日起施行，首次提出对政府采购实行源头管理和结果管理。自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式，并于2015年下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在该意见指导下，环卫领域PPP项目陆续出现，并呈井喷之势。

未来：2017，垃圾分类

2017年，环卫行业的重要利好政策出台。国务院办公厅3月18日发布了《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在46个城市先行试点生活垃圾强制分类。3个月后，住建部便下发《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作的通知》，公布了100个农村生活垃圾分类试点区县。这两个文件，将环卫市场化进一步推上了高潮。

图表3 各阶段重要政策文件梳理