深度解读：《新环境保护法》

在我国创新社会管理，建设生态文明过程中，公众参与正发挥着越来越重要的作用。公众参与不仅提高了公众的环境意识，而且进一步促进了环境影响评价制度的完善，有利于最大限度地发挥建设项目的综合效益。尤其是新修订的《环境保护法》，首次将信息公开与公众参与单独成章，将进一步推动环境保护公众参与的逐渐完善。 　　我国对公众参与的要求在不断完善 　　当前，我国公众参与主要领域有3个层面：第一，立法决策层面，主要指立法听证。第二，政府管理层面，主要包括环保领域、公共卫生领域、公共事业管理、城市管理及城市规划、综合性地方重大事务的决定。第三，基层治理层面，主要指农村基层民主管理和社区治理。其中，作为政府管理层面的环境保护领域，是当前我国公众参与最活跃、参与程度相对最高的一个领域。 　　项目建设环境影响的公众参与体现在很多方面，包括与项目建设或规划出台相关的不同阶段，包括规划阶段、规划批准阶段、项目环评阶段、审批阶段、批复阶段等。公众参与的核心是提高公众对公共事务的参与权与决策权，通过公众参与的监督进一步提高决策的科学性。 　　公众参与不仅是建设项目环评中的重要一部分，也是规划环评中的重要部分。不同法律法规均体现了对环评工作中公众参与较高的要求。主要包括：《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境影响评价技术导则（公众参与）》（征求意见）、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》等。此外，还有不同阶段出台的不同政策，包括：十一五期间的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，十二五期间的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，《国家环境保护十二五规划》等。在国务院发布的《大气污染防治行动计划》，以及环境保护部出台的《关于落实大气污染防治行动计划严格环境影响评价准入的通知》中，均强调信息向社会公开，并要求广泛动员社会参与。 　　尤其是新修订的《环境保护法》，新增了第五章信息公开与公众参与，并且是唯一新增的章节。应该说，从政策层面的角度看，我国对公众参与的要求在不断完善。 　　公众参与实践中存在的问题 　　与公众参与直接相关方面包括3+1维度，3即：政府、企业、环评单位属于主体，构成决策层及提供决策团体。1即公众，属于客体，是受决策影响团体。两方面构成了公众参与的3+1维度整体。 　　在政府、企业、环评单位中，政府是决策层；企业是项目建设方；环评单位则是为政府提供建设项目具体环境影响的咨询机构，同时，也是连接上层决策和公众参与的平台与纽带。公众则通过参与，实现对政府、企业、环评单位主体进行监督。 　　根据《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。所以，在环境影响评价的具体操作层面，公众参与应由建设单位或环评单位来完成。 　　但是，无论是2007年以前的诸多项目，如北京高安屯垃圾焚烧厂、青岛芳烃项目、杜邦钛白粉建设项目、厦门PX等项目，还是2008年以后的什邡钼铜、启东污水排海、北京高安屯二期垃圾发电、广东垃圾发电、杭州垃圾发电等项目，无一例外，均是公众参与环节出现了问题。 　　从管理角度来看，问题出在政府层面，政府首先应该强调公众参与贯穿全过程或主要过程，而不是只在最后审批阶段强调公众参与。仅强调最后审批阶段而忽视过程，会弱化自身的监管功能，对部分不实现象不易察觉，从而影响决策判断。 　　从技术角度来看，问题出在公众参与不透明。建设项目环评信息要让公众知情，这是政府、项目单位和环评机构应尽的责任。由于企业和环评单位是公众参与的操作主体，目标既要让项目通过审批、又要不引起公众意见，所以在公众参与过程中，很多建设单位及环评单位容易将公众参与简单地认为是为了审批而必须要走的一道程序，很容易流于形式，糊弄通过。 　　这些现象直接导致一个结果，就是前期的项目信息不透明，直至项目在核准或建设期间，真正存在利益关系的老百姓才弄清楚是怎么回事，容易出聚集闹事情况。另外，政府的规划批复过程也存在这些现象，不进行相关利益方调研、座谈、征求意见，不进行规划公示，或者利益方根本就不知道规划公示。这样，一旦政府批复后，易引发矛盾，成为社会不稳定的潜在因素。 　　新法对公众参与的深入透视 　　新修订的《环境保护法》则较好地提升了3维度中政府对公众参与的要求，明确各级人民政府环境保护主管部门对环境信息公开、完善公众参与程序等负主要责任。在项目审批过程中，还需要进一步对环评文件全文公开。发现建设项目未充分征求公众意见的，不得审批。建设单位、环评单位在建设项目环境影响评价过程中公众参与的有效性、真实性等均应该是管理重点，应加强过程控制，并将公众参与透明程度、公开程度与真实有效性作为评价单位的重要考核指标之一。 　　同时，新法加强了3维度中企业对公众参与的要求，要求企业如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及污染防治设施的建设和运行情况，接受社会监督。可以吸取九江石化60万吨芳烃联合装置等项目的公众参与成功经验，即加强企业的诚信与信息公开力度。无论是在项目建设前期，还是在项目运行过程中，企业必须以百姓利益为先。就像日本东京的垃圾焚烧发电一样，广泛的调查分析评价与信息完全公开是成功的重要抓手。 　　新法也强化了3维度中环评单位对公众参与的要求，要求环评单位在编制环境影响报告文件过程中，向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。环评单位需要切实加强项目信息公开与透明程度，切实改变当前公众参与中形式主义的作风，一定要对公众参与方式进行有效创新，使得公众参与在项目环评阶段切实接地气，成为项目建设更具正能量的纽带。 　　从公众的利益来看，3+1中的1，就是将公众的环境权纳入新法。环境权是公众享有、参与并监督环境保护的法律基础。不将环境权纳入法律，公众参与环境保护和维护其环境权利就缺少法律依据。新法创新性地首次将信息公开与公众参与单独成章，成为新法七章之一，说明对公众环境权益的重视。当然，广大群众在公众参与环节要做到实事求是，不能出现维权过度的现象。